Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2024 r., III OSK 3169/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2024 r., III OSK 3169/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 111/23 w sprawie ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązana Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. do rozpatrzenia wniosku P. N. z dnia 26 października 2022 r. o udostepnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w J. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku P. N. z dnia 26 października 2022 r.; 4. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. na rzecz P. N. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach; 6. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w J. na rzecz P. N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 111/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w J. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

3 Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Wnioskiem z dnia 26 października 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci: korespondencji z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi; wszystkich umów jakie szkoła zawierała z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi; wszystkich faktur lub rachunków jakie zostały szkole wystawione w związku z realizacja umów z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi; całej korespondencji (w tym email, fax, tradycyjna poczta) jaka była prowadzona przez szkołę z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi – za lata 2020, 2021, 2022.

5 Dnia 16 listopada 2022 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w ww. kształcie i zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 4 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia ww. wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązany organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek.

6 Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego, iż nie zwierał żadnych umów z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi, a w związku z tym nie prowadził z tymi podmiotami korespondencji i nie wystawiał faktur. Ponadto wskazano, że z uwagi na wyjątkowe okoliczności doszło do niezawinionego opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej przez organ w postaci wyjątkowego zbiegu natury zdrowotnej i rodzinnej skutkującego prawie miesięczną nieobecnością Dyrektora Szkoły w pracy, który wyłącznie dysponuje podpisem elektronicznym.

7 Pismem z dnia 10 marca 2023 r. organ przekazał skargę wraz odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przytaczając w jej uzasadnieniu okoliczności wskazane przezeń w treści pisma z dnia 16 listopada 2022 r.

8 Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej. Przy tym organ nie podjął stosownych działań w ustawowym terminie, a dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność jednocześnie udostępniając wnioskowaną informację skarżącemu wraz z wyjaśnieniem niezawinionego przez organ opóźnienia w udzieleniu tej odpowiedzi. W tym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie opóźnienie w udzieleniu informacji zostało spowodowane niezawinionymi przez organ okolicznościami związanymi bezpośrednio związanymi z sytuacją rodzinno-zdrowotną Dyrektora organu. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej po wniesieniu przez niego skargi na bezczynność nie wynikało z zaniedbania organu w wykonaniu ustawowych obowiązków z uwagi na fakt, iż w sprawie tej zaistniały nieprzewidziane przyczyny sprawcze zdarzenia o charakterze przypadkowym i naturalnym, nie do uniknięcia, nad którymi człowiek nie był w stanie zapanować - co w pełni wyczerpywało kwalifikację sytuacji jako vis maior. Skoro zatem organ przekroczył o 6 dni termin w udzieleniu informacji publicznej a opóźnienie wynikało wyłącznie z zaistnienia siły wyższej, na którą organ nie miał wpływu ani nie mógł jej przewidzieć, to tym samym nie jest uzasadnione zarzucanie mu bezczynności.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postepowania, co mogło mieć wpływ na wynik postepowania, a to: art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: P.p.s.a.), art. 151 P.p.s.a. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. i art. 149 § 1a P.p.s.a. – przez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie z powołaniem się na okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

10 Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

14 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

15 Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

16 Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne.

17 Na gruncie niniejszej sprawy nie pozostaje sporny ustalony przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 26 października 2022 r., wniesionym za pośrednictwem ePuap, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym umów, faktur i korespondencji prowadzonej przez organ z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi. Skarżący zawnioskował o prowadzenie korespondencji poprzez system ePuap. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r., wniesionym za pośrednictwem ePuap, skarżący przekazał do organu skargę na bezczynność, w której zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. organ m.in. wyjaśnił, że z uwagi na nieobecność dyrektora organu z przyczyn zdrowotnych i osobistych, który jako jedyny w jednostce posiada upoważnienie do podpisu korespondencji w systemie ePuap, odpowiedź na jego wniosek została udzielona dopiero w tym piśmie.

18 Na gruncie u.d.i.p., w przypadku skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

19 - udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia (organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej);

20 - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez nią informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

21 - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

22 - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

23 Zobowiązany podmiot działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 u.d.i.p.). Przepis art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika zatem, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie – co do zasady czternastodniowym – w formie czynności materialno-technicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Z kolei skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

24 Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

25 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

26 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

27 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

28 Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

29 W orzecznictwie wskazuje się, że fakt przekroczenia przez organ określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowego terminu udostępnienia informacji publicznej – powodujący stan bezczynności organu – ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się bowiem do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7187/21, LEX nr 3505176; z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2824/22, LEX nr 3691983).

30 Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1942/22, LEX nr 3635892 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05). Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Fakt, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej nie wpływa na ocenę bezczynności, w takim bowiem przypadku adresat wniosku nie może milczeć lecz obowiązany jest w ustawowo zakreślonym terminie poinformować stronę odrębnym pismem, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zaniechanie tej czynności powoduje, że organ jest bezczynny, podobnie jak niewywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1942/22, LEX nr 3635892).

31 Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ jest podmiotem zobowiązanym z u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, jej udostepnienie nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność organu i oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek 6 dni po upływie ustawowego terminu w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności organu, gdyż opóźnienie w odpowiedzi na wniosek wynikało z nieobecności dyrektora organu uwarunkowanej siłą wyższą. Wskazać jednak należy, że pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał prawidłowej subsumpcji art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie odniósł się do żądania skarżącego zgłoszonego w skardze na bezczynność organu, wskazując ponadto, że zaistniała bezczynność organu miała charakter siły wyższej, co nie ma oparcia w przepisach regulujących materię spraw tego rodzaju. Podkreślić przy tym należy, że w świetle przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczającym wskazanie na fakt zaistnienia w sprawie bezczynności w treści uzasadnienia wyroku, a zatem tak jak uczynił Sąd pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie.

32 Z uwagi na fakt, iż wyżej opisane kwestie wymagały rozważenia na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy, zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, iż fakt przekroczenia terminu, powodujący stan bezczynności organu, ma charakter obiektywny. Istota bezczynności sprowadza się do niezałatwienia wniosku w ustawowo określonym terminie. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego, a więc już po wniesieniu skargi (co miało miejsce w niniejszej sprawie), obliguje sąd administracyjny do oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

33 Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 26 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na jego rozpoznanie przez organ w dniu 16 listopada 2022 r., a więc na skutek braku możliwości zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony organu czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z przepisów u.d.i.p., uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. O powyższym orzeczono w pkt. 1-4 sentencji wyroku.

34 O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach orzeczono w pkt. 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

35 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt. 6 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).