Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r., III OSK 2189/23

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r., III OSK 2189/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1460/22 w sprawie ze skargi S. E. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 1754 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. E. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1460/22 oddalił skargę S. E. (dalej zwanego skarżącym) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej zwanego organem drugiej instancji lub organem odwoławczym) z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 1754 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia czynów wypełniających znamiona przestępstw, o których mowa w art. 207 § 1 w zb. z art. 157 § 2 w związku z art. 11 § 2 k.k. (znęcanie się i spowodowanie lekkiego uszczerbku na zdrowiu) oraz w art. 226 § 1 k.k. (znieważenie funkcjonariusza publicznego). Skarżącego oskarżono o to, że w okresie od bliżej nieustalonej daty w lipcu 2016 roku do 8 stycznia 2022 r. znęcał się psychicznie oraz fizycznie nad mieszkającą z nim partnerką. Natomiast w nocy 8 stycznia 2022 r. podczas kłótni skarżący swoim działaniem doprowadził do powstania u partnerki obrażeń ciała, które spowodowały naruszenie ich prawidłowych funkcji na okres do 7 dni, a także przewlekły lęk, stres oraz brak poczucia bezpieczeństwa. Następnie, wskutek zgłoszenia zajścia na Policję przez pokrzywdzoną, tego samego dnia, około godziny 23:00, w miejscu w którym przebywał skarżący wraz ze swoją partnerką, doszło do interwencji funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w G., w czasie której skarżący znieważył słownie funkcjonariuszkę Policji, która wykonywała czynności zmierzające do zatrzymania skarżącego – podczas i w związku z pełnieniem przez nią obowiązków służbowych.

4 Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. zastosował wobec skarżącego środki zapobiegawcze, m.in. w postaci dozoru Policji połączonego z obowiązkiem stawiania się do Komendy Powiatowej Policji w G. raz w tygodniu oraz zawiadamiania organu dozorującego o zamierzonych wyjazdach trwających dłużej niż 7 dni, a także o terminach powrotu, a ponadto zakazu zbliżania się do pokrzywdzonej na odległość mniejszą niż 10 metrów i kontaktowania się z nią bezpośrednio oraz za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, a także nakazu okresowego opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzoną na okres 3 miesięcy, licząc od daty zatrzymania.

5 Ww. postanowienie zostało zmienione postanowieniem z 2 marca 2022 r. poprzez uchylenie zakazu zbliżania się do pokrzywdzonej na odległość mniejszą niż 10 metrów oraz bezpośredniego i pośredniego kontaktowania się z nią, w pozostałym zakresie utrzymano zastosowane wcześniej środki zapobiegawcze.

6 W tych okolicznościach faktycznych i prawnych I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w G. wnioskiem z 10 stycznia 2022 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie (zwanego dalej organem pierwszej instancji) o wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego z Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

7 W odpowiedzi z 13 stycznia 2022 r. na zawiadomienie organu pierwszej instancji z 10 stycznia 2022 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, zawierające również pouczenie o przysługujących skarżącemu uprawnieniach i ciążących na nim obowiązkach związanych z przedmiotowym postępowaniem, w tym o możliwości składania oświadczeń i wniosków dowodowych, skarżący poinformował organ pierwszej instancji, że za pośrednictwem swojego obrońcy zawarł ugodę z partnerką oraz że chciałby rozwiązać z nią konflikt polubownie.

8 Rozkazem personalnym z 19 stycznia 2022 r. nr 286/2022, wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.), organ pierwszej instancji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 stycznia 2022 r. Rozstrzygnięciu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

9 W dniu 27 stycznia 2022 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie wpłynęło pismo partnerki skarżącego, w którym oświadczyła, że doszło pomiędzy nią a skarżącym - w obecności mediatora - do "pełnego pojednania" i zawarcia ugody, którą przekazano do Prokuratury Rejonowej w G. Jednocześnie partnerka skarżącego wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji oraz o odstąpienie od wymierzania mu jakichkolwiek kar, szczególnie ze względu na dobro ich małoletniego syna.

10 W piśmie z 4 lutego 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 10 § 1 i art. 77 K.p.a., art. 7b K.p.a., art. 79 K.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Skarżący zażądał uchylenia ww. rozkazu personalnego w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o opinie jego współpracowników dotyczące, m.in. dotychczasowego przebiegu służby oraz o przesłuchanie świadków i samego skarżącego, a także o zwrócenie się do właściwej jednostki Policji o nagranie z radiowozu, w którym skarżący miał ubliżać funkcjonariuszce Policji.

11 W odwołaniu skarżący polemizował z ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, a także zakwestionował wartość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jego zdaniem zaskarżony rozkaz personalny jest wadliwy przede wszystkim z uwagi na to, że został wydany przedwcześnie - bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności sprawy.

12 Skarżący podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje karygodności swojego zachowania, zaznaczył jednak, że miało ono charakter incydentalny. Podniósł także, że przeprosił pokrzywdzoną, wyraził żal oraz skruchę i podjął terapię. Skarżący wskazał też, że nigdy wcześniej nie naruszył nietykalności osobistej innej osoby, a w służbie wykazywał się dotychczas wzorową postawą.

13 Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 2 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

14 Powołując przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ odwoławczy wskazał, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji z uwagi na dobro służby jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, stąd też decyzja podejmowana na podstawie wskazanego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.). Organ drugiej instancji podkreślił, że ma to szczególne znaczenie w sytuacji gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych, takich jak "ważny interes służby", zatem przy odczytywaniu powyższego wyrażenia należy odwoływać się przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99 organ drugiej instancji podał, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka jej ważnego interesu powinna być w każdej sprawie indywidualnie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Ocena końcowa danego funkcjonariusza - poprzedzająca ewentualną decyzję o zwolnieniu go ze służby – musi zawsze uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Rolą organu administracji w każdej sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest zatem wykazanie, że za zwolnieniem danego funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes.

15 Cytując treść art. 1 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o Policji organ odwoławczy podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, a charakter realizowanych przez nich zadań wymaga, aby posiadali odpowiednie kwalifikacje merytoryczne oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Z kolei jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez danego funkcjonariusza przymiotu nieposzlakowanej opinii dyskwalifikują go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

16 Zdaniem organu drugiej instancji postawienie skarżącemu zarzutów popełnienia czynów wypełniających znamiona przestępstw, o których mowa w art. 207 § 1 w zb. z art. 157 § 2 w związku z art. 11 § 2 k.k. (znęcanie się i spowodowanie lekkiego uszczerbku na zdrowiu) oraz w art. 226 § 1 k.k. (znieważenie funkcjonariusza publicznego), tj. czynów, które są przestępstwami umyślnymi, ściganymi z oskarżenia publicznego, spowodowało utratę przez skarżącego nieposzlakowanej opinii, co z kolei skutkuje niemożnością pełnienia przez niego służby bez uszczerbku dla ważnego interesu formacji. Komendant Główny Policji podkreślił, że funkcjonariusz, który jest podejrzany o stosowanie przemocy w rodzinie, a także o znieważenie funkcjonariusza publicznego formacji, w której sam służy, niewątpliwie przestaje się legitymować przymiotem nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji traci zdolność do dalszego pełnienia służby.

17 Organ odwoławczy dodał, że przemoc domowa jest zjawiskiem szczególnie piętnowanym w społeczeństwie, ponieważ jednym z podstawowych zadań rodziny jest ochrona przed wszelkimi zagrożeniami, a więc pojawienie się przemocy w rodzinie niszczy jej fundamenty. Z kolei przestępstwo znieważenia funkcjonariusza godzi w szacunek instytucji reprezentowanej przez funkcjonariusza publicznego, a także w godność osobistą funkcjonariusza. Stąd nie ulega wątpliwości, że przestępstwa, o popełnienie których podejrzany jest skarżący, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta.

18 Odnosząc się do informacji o zawartej 13 stycznia 2022 r. ugodzie pomiędzy partnerką a skarżącym organ odwoławczy wskazał, że nie może to wpłynąć na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, ponieważ ugoda ta jest dokumentem prywatnym i nie została sporządzona na zlecenie prokuratury, która prowadzi postępowanie karne przeciwko skarżącemu. Porozumienie pomiędzy skarżącym a jego partnerką nie może zmienić oceny organów w zakresie możliwości dalszego pełnienia przez skarżącego służby w Policji.

19 Nawiązując z kolei do twierdzenia skarżącego jakoby zarzut znęcania się nad partnerką dotyczył incydentalnego zdarzenia, organ odwoławczy podkreślił, że zarzut ten obejmuje okres "od daty bliżej nieustalonej w lipcu 2016 r. do 8 stycznia 2022 r.", a więc nie może dotyczyć zachowania "incydentalnego".

20 Nadto, Komendant Główny Policji uznał za bezzasadny sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ administracji art. 7 K.p.a., bowiem nie budzi wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, który jest tożsamy z interesem służby, pozostaje bowiem to, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania.

21 Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że utrata przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii nie łączy się wyłącznie z faktem prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, ale z całokształtem jego zachowań i postawy jaką przejawiał w dniu zdarzenia, czyli 8 stycznia 2022 r.

22 Organ odwoławczy wskazał także, że organ pierwszej instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się w szczególnym statusie i zadaniach Policji, która swojej roli nie może wypełniać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić.

23 W skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 2 czerwca 2022 r. skarżący zarzucił, że został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz art. 6 K.p.a., art. 7 w związku z art. 10 § 1 oraz art. 77 K.p.a., art. 7b K.p.a. i art. 79 K.p.a., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego, ewentualnie o jego uchylenie oraz uchylenie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

24 Uznając skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarżącego, by Komendant Główny Policji przedwcześnie i w sposób nieuprawniony przyjął, że postawione mu zarzuty karne są dostateczną podstawą do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby z uwagi na dobro służby, w związku z utratą przymiotu nieposzlakowanej opinii, niezbędną do pełnienia służby w Policji.

25 Sąd podkreślił, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, czyli z uwagi na ważny interes służby, jest podejmowany przez właściwego przełożonego, w ramach uznania administracyjnego, które jednak nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej i rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. W takiej sprawie, organ musi ustalić (rozważyć) proporcje między interesem społecznym, rozumianym jako interes służby a słusznym interesem strony.

26 Zdaniem Sądu I instancji, Komendant Główny Policji miał prawo w przedstawionym stanie faktycznym, uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w "ważnym interesie" służby, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione.

27 Sąd wskazał, że "ważny interes służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa oraz ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymaganiem posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zatem pełnienie służby przez osobę, która nie cieszy się nieposzlakowaną opinią, nie leży w interesie służby. Nadto, pozostawienie w służbie policjanta, który nie daje rękojmi przestrzegania prawa i nie posiada nieposzlakowanej opinii może wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutować na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji na utratę zaufania do organów państwa.

28 Sąd I instancji wyjaśnił, że opinia nieposzlakowana to opinia, na której nie ciąży żadna poszlaka. "Poszlaka" to zaś w języku polskim dowód niepełny, okoliczności przemawiające na niekorzyść podejrzanego, ale niepoparte bezpośrednimi dowodami. Zatem za całkowicie nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty skarżącego co do tego, że w sprawie przedwcześnie wydano rozkaz personalny w przedmiocie jego zwolnienia ze służby w Policji, jeszcze przed zakończeniem postępowania karnego. Sąd wyjaśnił, że utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje bowiem tylko i wyłącznie karalność danej osoby, może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź nawet insynuacji.

29 Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności, na które powołał się organ stwierdzając, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, całkowicie uzasadniają tę ocenę. Skarżącemu postawiono w postępowaniu karnym zarzuty znęcania się nad partnerką i spowodowania lekkiego uszczerbku na jej zdrowiu oraz znieważenia funkcjonariusza publicznego, tj. zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych i zasługujących na szczególne potępienie.

30 Ponadto, wobec skarżącego zastosowano środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji z obowiązkiem stawiania się do Komendy Powiatowej Policji w G. raz w tygodniu i zawiadamiania organu dozorującego o zamierzonych wyjazdach trwających dłużej niż 7 dni i terminach powrotu oraz nakazu okresowego opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z partnerką. W ocenie Sądu, nie sposób nie uznać więc tych faktów, zweryfikowanych przez sąd stosujący środki zapobiegawcze, jako stanowiących co najmniej poszlaki uprawdopodabniającej zasadność postawionych skarżącemu zarzutów karnych. Tym samym przyjęcie przez organ, że utrata przez skarżącego nieposzlakowanej opinii stanowi wystarczającą podstawę do powołania się na interes służby jako przesłankę zwolnienia ze służby należy uznać za całkowicie uprawnione.

31 Sąd wyjaśnił również, że w związku z tym że skarżący został zwolniony ze służby ze względu na interes służby, a nie z powodu popełnienia przestępstwa (czyli na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji), nie mają znaczenia zarzuty skargi dotyczące przedwczesnego wydania decyzji w jego sprawie i zwolnienie skarżącego ze służby przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego sprawy przez sąd karny. Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy nie jest formalnie zależne od postępowania karnego, którego ewentualny wynik skazujący obliguje organ do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zwolnienie policjanta ze służby ze względu na jej ważny interes, uzasadnione utratą nieposzlakowanej opinii, jest dopuszczalne przed zakończeniem postępowania karnego w sprawie o przestępstwa zarzucane policjantowi, jeżeli uprawdopodobnione podejrzenie popełnienia tych przestępstw daje podstawę do stwierdzenia utraty nieposzlakowanej opinii.

32 Sąd uznał nadto za bezpodstawny zarzut skarżącego co do nieuwzględnienia przez organy incydentalnego charakteru zdarzenia stanowiącego podstawę postawienia skarżącemu zarzutów popełnienia czynów wypełniających znamiona przestępstwa. Zdaniem Sądu, słusznie wskazał Komendant Główny Policji, że nie można uznać za incydentalne zdarzenia trwające – jak wynika z postanowienia prokuratorskiego z 10 stycznia 2022 r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów "od daty bliżej nieustalonej w lipcu 2016 r. do 8 stycznia 2022 r.". Nadto bez wpływu na wynik sprawy dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby pozostaje także zawarta przez niego ugoda z partnerką, czy podjęta terapia.

33 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

34 ­ art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji ustalenie, że w niniejszej sprawie ważny interes służby wymagał zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy przez lata wykonywał on służbę w sposób niebudzący zastrzeżeń, co mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia,

35 ­ art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zwolnienie skarżącego ze służby, podczas gdy zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych na czas trwania postępowania karnego w sprawie byłoby wystarczające dla zabezpieczenia ważnego interesu służby, a jednocześnie nie byłoby tak dolegliwe dla skarżącego, bowiem zwolnienie go ze służby na tak wczesnym etapie postępowania karnego jawi się jako przedwczesne i nadmiernie krzywdzące, co mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia.

36 Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu obrazę przepisów postępowania, tj.:

37 ­ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem okoliczności faktyczne, przedłożona przez skarżącego dokumentacja wskazuje, że wykonywał on służbę w sposób prawidłowy, a zdarzenie z 8 stycznia 2022 r. stanowiło incydent, o czym świadczy choćby postawa pokrzywdzonej, pojednanie się ze skarżącym, opinie współpracowników, a co za tym idzie nie wystąpiły podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby,

38 ­ art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji obu instancji wydały rozstrzygnięcia z pominięciem zasady proporcjonalności, bowiem względem skarżącego zastosowano zwolnienie ze służy, co w katalogu kar dyscyplinarnych stanowi najsurowszą z kar, podczas gdy dotychczasowy przebieg służby skarżącego nie budził zastrzeżeń, a ważny interes służby oraz interes Policji mógł zostać zabezpieczony w sposób mniej dolegliwy dla skarżącego, co mogło mieć wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia.

39 Wskazując na ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 2 czerwca 2022 r. nr 1754 oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 19 stycznia 2022 r. nr 286/2022. Wniósł również o wstrzymanie wykonania rozkazów personalnych organów obydwu instancji – na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., oświadczając jednocześnie, że nie żąda rozpoznania sprawy na rozprawie.

40 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

41 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania rozkazów personalnych organów obydwu instancji, oświadczając jednocześnie, że również nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

42 Postanowieniem z 11 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2022 r. nr 286/2022.

43 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

44 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

45 Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

46 Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zupełnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 497/23, wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 254/19, wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4166/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy zatem zauważyć, że art. 151 P.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

47 W zakresie zarzutu naruszenia przepisów K.p.a. stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje przepisy postępowania przed organami administracji publicznej, posługuje się nimi jedynie dla porównania w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.

48 W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do istoty sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

49 Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

50 Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu tego Sądu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji.

51 Zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia dotyczy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, tj. podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów w zakresie faktów i prawa. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

52 Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., aby zarzut naruszenia przepisów postępowania powodował skuteczność skargi kasacyjnej, należy w niej wykazać, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego niż dokonały tego organy Policji oraz Sąd I instancji. Porządkująco dodać należy, że ani organy Policji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały prawidłowości służby skarżącego przed 8 stycznia 2022 r., natomiast odmienną niż chciałby tego skarżący ocenę przyjęto dla charakteru ww. zdarzenia nie uznając go jedynie za incydentalny. Podkreślenia również wymaga, że podnoszone przez skarżącego takie kwestie jak: postawa pokrzywdzonej i pojednanie się ze skarżącym, pozytywne opinie współpracowników skarżącego oraz apelowana możliwość zabezpieczenia interesu służby w sposób mniej dotkliwy dla skarżącego nie mają wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, ponieważ nie skutkują przyjęciem, by skarżący nie utracił nieposzlakowanej opinii. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne.

53 Zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią ww. przepisu, policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.). Ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa wyrażeń nieostrych, prawnie niezdefiniowanych – w rozpatrywanej sprawie: w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też skoro ustawodawca kwestie związane ze zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten musi ocenić zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego policjanta, przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta (także w życiu prywatnym), które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe.

54 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji jako całej formacji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta. W niniejszej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby z powołaniem się na jej ważny interes jest całkowicie uzasadnione. Jak wskazał Komendant Główny Policji uzasadnieniem tym jest utrata po stronie skarżącego nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz, który jest podejrzany o stosowanie przemocy w rodzinie, a także o znieważenie funkcjonariusza publicznego formacji, w której sam służy, niewątpliwie przestaje legitymować się przymiotem nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji traci zdolność do dalszego pełnienia służby.

55 Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ww. ustawy, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym.

56 Podkreślić należy, że przemoc domowa jest zjawiskiem szczególnie piętnowanym w społeczeństwie, ponieważ jednym z podstawowych zadań rodziny jest ochrona przed wszelkimi zagrożeniami, a więc pojawienie się przemocy w rodzinie nie tylko niszczy jej fundamenty, ale też zaprzecza podstawowym celom, do jakich powołana została formacja (por. art. 1 ust. 1 ustawy o Policji), której członkiem był skarżący. Z kolei przestępstwo znieważenia funkcjonariusza godzi w szacunek instytucji reprezentowanej przez funkcjonariusza publicznego, a także w godność osobistą funkcjonariusza. Stąd nie ulega wątpliwości, że przestępstwa, o popełnienie których podejrzany jest skarżący, nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta.

57 Zaznaczyć trzeba, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służy związany z utratą przymiotu nieposzlakowanej opinii, nie zaś z powodu ewentualnego popełnienia przestępstwa, która to okoliczność stanowi inną, obligatoryjną, podstawę zwolnienia ze służby (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy). Wyjaśnić więc należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie zawarcia ugody pomiędzy skarżącym a jego partnerką, pojednania się z nią, posiadanie nieposzlakowanej opinii wśród współpracowników nie mają wpływu na ocenę utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tym bardziej, że sam skarżący nie kwestionuje naganności swojego zachowania względem partnerki, nie podważył nadto zaistnienia czynu znieważenia funkcjonariuszki Policji.

58 Należy także wskazać, że przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby nie było wyłącznie wszczęcie postępowania karnego, choć kwestia ta miała wpływ na ocenę utraty przymiotu nieposzlakowanej opinii.

59 Zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zwolnienie skarżącego ze służby, zamiast zawieszenia go w czynnościach służbowych na czas trwania postępowania karnego w sprawie co byłoby wystarczające dla zabezpieczenia ważnego interesu służby, a jednocześnie nie byłoby tak dolegliwe dla skarżącego należy uznać za bezzasadny. Wskazać bowiem trzeba, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby, nie zaś z uwagi na wszczęcie postępowania karnego przeciwko skarżącemu. Zatem to nie wynik postępowania karnego determinował sposób określenia statusu skarżącego jako funkcjonariusza, lecz uznanie przez organy Policji, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, co z kolei skutkowało i nadal skutkuje niemożnością pełnienia przez niego służby bez uszczerbku dla ważnego interesu formacji.

60 Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.