Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023 r., III FSK 2100/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2023 r., III FSK 2100/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 540/19 w sprawie ze skargi K.J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 1 sierpnia 2019 r., nr 2001-IEE.711.127.2019 w przedmiocie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K.J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 540/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA") oddalił skargę K.J. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej "Dyrektor") z 1 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

3 W skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku, Skarżący żądając przeprowadzenia rozprawy zaskarżył go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o uchylenie decyzji administracyjnych organów I i II instancji. W oparciu o 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konkretnie art. 110u § 1 w zw. z art. 110s § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), poprzez niezasadne oddalenie zarzutu, a w konsekwencji oddalenie skargi, dotyczącej zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. zarówno gruntów jak i budynków, podczas gdy wartość ta została istotnie zaniżona względem aktualnych cen rynkowych, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez licytację nieruchomości po zaniżonej wartości, co doprowadziłoby do niebezpieczeństwa braku pełnego zaspokojenia wierzyciela, a także naraziło na szkodę majątkową Skarżącego.

4 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

7 Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 95 z późn. zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

8 W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

9 Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że ustawodawca przyjął dla skargi kasacyjnej bardzo sformalizowane wymogi, które zostały określone w art. 176 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia czy zmiany. Najbardziej istotnym elementem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, albowiem jego jakość determinuje możliwość i zakres merytorycznej kontroli instancyjnej danego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy kasacyjne wskazane zostały w art. 174 p.p.s.a. W tym kontekście wskazanie podstaw kasacyjnych powinno polegać na dokładnym wymienieniu przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. Formułując zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej należy je sprecyzować; nie spełnia tego warunku podnoszenie ogólnikowych zarzutów wobec stanowiska sądu będące w istocie polemiką z ustaleniami faktycznymi przyjętymi w zaskarżonym wyroku. Problem formułowania zarzutów skargi kasacyjnej był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 26 października 2009r w sprawie I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W uchwale tej przyjęto stanowisko m.in., że w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 ustawy p.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozstrzygania w tej sprawie, w której wskazane naruszenia przepisów u.p.e.a. nie zostały w żaden sposób powiązane z przepisami p.p.s.a. Brak ten, co powyżej zostało wskazane, nie dyskredytuje automatycznie zarzutów skargi kasacyjnej.

10 Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew jej zarzutom, jako prawidłowe uznać należy stanowisko WSA, że nie znajduje w treści operatu szacunkowego zarzut, jakoby rzeczoznawca zaniżył wartość nieruchomości.

11 Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

12 Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

13 Podejście porównawcze polega na znalezieniu i wykorzystaniu cen transakcyjnych, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2022 r., II SA/Bk 864/21). Ponieważ nie jest możliwe znalezienie nieruchomości identycznych, stwierdzone ceny transakcyjne koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne między sobą i nieruchomością wycenianą, a ponadto uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

14 Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z oceną organów obu instancji oraz WSA, że operat szacunkowy opracowany na potrzeby postępowania egzekucyjnego przez rzeczoznawcę majątkowego został sporządzony z uwzględnieniem szczegółowych wymogów i zasad wyceny nieruchomości określonych w przywołanych przepisach. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym uzasadnił wybór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości oraz przedstawił procedurę przy wykorzystaniu metod szacowania polegającej na korygowaniu ceny średniej i metody porównania parami. Nie sposób zatem stwierdzić, że operat ten został sporządzony wadliwie.

15 Zauważyć bowiem należy, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny pod względem formalnym sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W szczególności organ powinien zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków. Jednak w sytuacji, gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyroki WSA w Warszawie z 3 czerwca 2022 r., I SA/Wa 2059/21 i WSA w Poznaniu z 18 maja 2022 r., I SA/Po 1103/21). Podkreśla się, że organy administracji prowadzące postępowanie nie powinny wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponują one wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Poza zakresem analizy i oceny organów administracji, jak i sądów administracyjnych, jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17; z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13; z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1686/11).

16 W związku z podnoszonymi przez Skarżącego zarzutami wskazać należy, że aby zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy też przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 19 sierpnia 2022 r., IV SA/Po 142/22, Lex nr 3398928). Przy czym należy pamiętać, że kontroperat nie jest dowodem z opinii biegłego z rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i podlega ocenie jak każdy dowód z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

17 W niniejszej sprawie Skarżący z żadnej z tych alternatyw nie skorzystał. Nie zgłosił kontroperatu szacunkowego w toku postępowania egzekucyjnego, czym uniemożliwił jego ocenę przez właściwy w sprawie organ. Takiej oceny nie mógł dokonać również WSA, albowiem przedmiotowy operat szacunkowy nie jest dowodem z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądowego wynika (por. wyrok 7 sędziów NSA z 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1, poz. 1; wyrok NSA z 25 lutego 2005 r., FSK 1640/04, OSP 2005/12, poz. 143), że waloru dowodu z dokumentów nie ma opinia biegłego. Przedmiotowa opinia nie może być uznana za dokument również w zakresie stanu faktycznego jaki przedstawia, bo ten ustala organ podatkowy, a tym bardziej nie jest dokumentem w zakresie prawa.

18 Skarżący nie skorzystał też z najbardziej miarodajnej procedury określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

19 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

20 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

21 Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. może być sporządzona na wniosek organu lub strony postępowania. Tak sporządzona ocena nie może być już podstawą oceny (nie może być kwestionowana) przez innego rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego wycenę tej samej nieruchomości (zob. art. 157 ust. 2 u.g.n.).

22 Co jednak najistotniejsze art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu egzekucyjnego, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, iż to organ podatkowy albo sąd administracyjny zakwestionuje jego prawidłowość.

23 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym art. 110u § 1 i art. 110s § 2 tej ustawy. Organ egzekucyjny umożliwił bowiem Skarżącemu czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość zapoznania się z treścią operatu szacunkowego i wniesienia zarzutów, zaś rzeczoznawca przy oszacowaniu wartości nieruchomości podał wartość gruntów, obiektów budowlanych, przynależności i pożytków, których istnienie stwierdził w toku wyceny. Treść operatu szacunkowego, po ustosunkowaniu się przez rzeczoznawcę do zarzutów Skarżącego, nie budziła żadnych wątpliwości, które nakazywałyby jego ponowną weryfikację przez osobę posiadającą wiedzę specjalną. Słusznie zatem WSA uznał, że brak było więc jakichkolwiek podstaw, by nie uwzględnić treści tego operatu w toku postępowania egzekucyjnego.

24 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

25 Anna Juszczyk-Wiśniewska Sławomir Presnarowicz (spr.) Bogusław Dauter