Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r., IV SAB/Wr 11/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2019 r., IV SAB/Wr 11/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa we W. (poprzednia nazwa spółki: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) na bezczynność Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. do rozpatrzenia wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa we W. (poprzednia nazwa spółki: [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) z dnia 16 listopada 2018 r. w części dotyczącej ukrytych danych w umowie z dnia 26 lipca 2017 r. nr [...] zawartej pomiędzy Gminą W. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. a [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo-akcyjna w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 N. Spółka z o.o. we W. (dalej: wnioskodawca, strona, zainteresowana, skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. pismem z dnia 16 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej: "dotyczącej zawarcia i treści umowy/porozumienia/uzgodnienia ze spółką [...] Sp. z o.o. [...] w zakresie budowy, przebudowy, układu drogowego obejmujący ulicę C., I., Ch. i K. we W. oraz uzgodnionego ze ZDIUMem projektu." Sposób udostępnienia informacji: "Proszę o udostępnienie skanu umowy/porozumienia/uzgodnienia oraz projektu drogą mailową na adres e-mail (...)

3 i przesłanie kopii ww. dokumentów drogą pocztową na adres wskazany w nagłówku wniosku."

4 I. spółka z o.o. [...] w dniu 22 października 2018 r. skierowała do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. pismo następującej treści: "W odpowiedzi na pismo dotyczące udostępnienia informacji związanej z umową (...) spółka I. sp. z o.o. [...] nie wyraża zgody na udostępnienie zapisów umowy osobom trzecim. Jednakże prosimy zainteresowaną stronę o kontakt

5 z biurem spółki tel. (...) w celu omówienia interesu strony.".

6 W dniu 30 listopada 2018 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 27 listopada 2018 r. następującej treści: "W związku

7 z Państwa wystąpieniem z dnia 16 listopada 2018 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta uprzejmie informuję, że w związku z koniecznością ustalenia jakie dane objęte umową zawartą w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Zarząd zwrócił się do spółki. Spółka I. spółka z o.o. [...] nie wyraziła zgody na udostępnienie zapisów umowy stronom trzecim, natomiast zadeklarowała wolę kontaktu z zainteresowanymi stronami pod numerem telefonu (...).".

8 Następnie organ skierował do zainteresowanego pismo z dnia 18 stycznia 2019 r. o następującej treści: "W związku z Państwa wystąpieniem z dnia 16 listopada 2018 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta przesyła w załączeniu kopię umowy (...) zawartej pomiędzy zarządem a spółką I. z ukrytymi danymi stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto zarząd informuje, że nie doszło jeszcze do uzgodnienia projektu przebudowy układu drogowego."

9 Skargę sporządzoną na dzień 14 grudnia 2018 r. na bezczynność organu do tutejszego Sądu złożył wnioskodawca. Zarzucił organowi naruszenie art. 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.).

10 W związku z powyższym wniósł o 1) zobowiązanie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. do rozpatrzenia wniosku N. Spółka z o.o. z siedzibą we W. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania.

11 Uzasadniając skargę zainteresowany podał, że: pomimo upływu określonego

12 w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku organ nie udzielił wnioskowanej informacji. Nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skarżący otrzymał jedynie pismo, nie będące decyzją administracyjną,

13 z informacją, iż spółka I. Sp. z o.o. [...] nie wyraża zgody na udostępnienie informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismo przedmiotowe nie jest prawną formą udzielenia informacji ani odmowy jej udzielenia

14 w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

15 W tej sytuacji jak wskazał zainteresowany, organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie

17 i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

18 Uzasadniając ten wniosek powołał się na toczoną przez strony korespondencję oraz ze spółką I. Spółka z o.o. [...] i wskazał, że celem organu było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji w zakresie, który nie naruszy dóbr przedsiębiorcy. Wskazał, że w dniu 18 stycznia 2019 r. organ przekazał skarżącemu umowę wraz z kopią projektu budowlanego.

19 Ponadto organ podał, że nie wydawał w sprawie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, gdyż celem jego działania było udostępnienie informacji, jednak

20 w sposób zgodny z wolą kontrahenta, celem uniknięcia naruszenia jego chronionych prawem tajemnic.

21 Zważywszy na osiągnięcie zamierzonego celu działania organu i udostępnienie informacji skarżącemu w miejsce decyzji o odmowie jej udostępnienia uzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania w sprawie.

22 Pismem z dnia 4 lutego 2019 r. skarżący, dołączając odpisy z Krajowego Rejestru Sądowego zawiadomił Sąd o przekształceniu N. Spółka z o.o. w N. spółka z o.o. spółka komandytowa. W powyższym piśmie zainteresowany przedstawił również stanowisko strony, po częściowym udostępnieniu przez organ informacji publicznej w dniu 18 stycznia 2019 r. oraz w związku z odpowiedzią na skargę z dnia 18 stycznia 2019 r. i oświadczył, że strona skarżąca podtrzymuje skargę w części w jakiej nie rozpatrzono wniosku i nie udostępniono informacji publicznej.

23 W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie adresata wniosku do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w niezałatwionej dotychczas części w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

25 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

26 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

27 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

28 W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność organu związana z udostępnieniem informacji publicznej.

29 Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach

30 i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust 1. pkt u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

31 Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11

32 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 41/17).

33 Zgodnie z brzmieniem art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona

34 w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art 14 ust. 1).

35 Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację

36 w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 u.d.i.p. albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

37 Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej czy też niezgodnej z wnioskiem.

38 W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją udzielenia informacji niepełnej.

39 Niesporne jest, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a organ podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

40 Niesporne jest również, że organ nadesłał wnioskowane przez skarżącego dokumenty przy piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r.; jeśli chodzi o umowę

41 Nr [...] to przesłał ja w formie zanonimizowanej wskazując, że w tej części postanowienia umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy strony umowy.

42 W związku z doręczeniem dokumentów skarżący pismem z dnia 4 lutego 2019 r. ograniczył skargę i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenia informacji publicznej w niezałatwionej dotychczas części.

43 Zatem przedmiotem rozpoznania Sądu była bezczynność organu w zakresie udzielenia niepełnej informacji publicznej (zanonimizowanej części umowy) oraz pozostałe żądania skargi.

44 Podstawę do anonimizacji powołanej umowy, jak wynika z pisma organu z dnia 18 stycznia 2019 r. jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

45 Jak wynika z treści powołanego art. 5 a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji tajemnicy przedsiębiorcy.

46 Lukę tą wypełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna wskazując na przesłanki, jakie powinny zaistnieć aby można było uznać, że dana informacja jest tajemnicą przedsiębiorcy.

47 Wskazać tu między innymi należy na wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 85/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 47/13 z dnia 28 czerwca 2013 r., a także publikacje: M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA Toruń 2002, A. Michalak – komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

48 Jak wynika z powyższych publikacji i wyroków oświadczenie strony umowy o niewyrażeniu zgody na udzielenie informacji nie jest wystarczającą okolicznością do odmowy udzielenia informacji. Z powołanego wyżej powodu nie można uznać, że organ udzielił skutecznie informacji. W tym przedmiocie nie została wydana decyzja wyjaśniająca z jakich powodów nie udzielono odpowiedzi, zresztą nawet w piśmie strony z dnia 18 stycznia 2019 r. nie ma informacji z jakich przyczyn dokonano anonimizacji doręczonej umowy.

49 Zatem organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego w zakresie zanonimizowanej, opisanej wyżej umowy, mając na uwadze w tym względzie poglądy judykatury i doktryny i udzielić w brakującym zakresie informacji lub też odmówić jej udzielenia.

50 Reasumując należy uznać, że organ nie udzielił stronie informacji publicznej

51 w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., zatem pozostał w bezczynności do czasu rozpoznania wniosku - do dnia 18 stycznia 2019 r., a w części zanimizowanej umowy do dnia rozpoznania skargi. Powyższa bezczynność nie wynikła jednak ze złej woli zobowiązanego, czy lekceważenia, ale z oceny w jaki sposób powinien być rozpatrzony wniosek. Ponadto w międzyczasie organ prowadził korespondencję z wnioskodawcą

52 i wyjaśniał dokonywane działania w sprawie. Powyższe, a także czas jaki upłynął od złożenia wniosku, nie uzasadnia orzeczenia przez sąd rażącej bezczynności organu.

53 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1, § 1a i 200 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.