Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2023 r., IV SAB/Wr 1053/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 sierpnia 2023 r., IV SAB/Wr 1053/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lipca 2022 r. I. stwierdza, że Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2022 r.; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi M.M. jest bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica – Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy (dalej: organ, Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lipca 2022 r.

3 W dniu 25 listopada 2022 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu związaną z nieudostępnieniem w/w informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

4 Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 21 lipca 2022 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

5 W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 21 lipca 2022 r. w sekretariacie GZGK Trzebnica-Ergo sp. z o.o. w Trzebnicy złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczący przekazania kopii łub skanów faktur, związanych z rozliczeniami z Gminą Trzebnica, prywatną spółkę "A" sp. z o.o., wykonawcę stacji uzdatniania wody SUW [...] oraz podmioty świadczące usługi prawne dla spółki. Pytania zawarł w 5 punktach. Następnie w dniu 3 sierpnia 2022 r. wystosowano do niego pismo wzywające go do wykazania interesu publicznego, z uwagi na uznanie, że odpowiedzi na moje pytania stanowią informację przetworzoną. Jednocześnie organ wydłużył termin odpowiedzi na jego wniosek do dnia 21 września 2022 r. Na ww. wezwanie odpowiedział pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Następnie decyzją z dnia 21 września 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z pouczeniem w dniu 28 września 2022 r. w biurze podawczym organu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie, szeroko argumentując swój punkt widzenia. Zatem, zgodnie z zapisami art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołanie winno zostać rozpoznane w terminie 14 dni, tj. do dnia 12 października 2022 r. Do dnia dzisiejszego nie udostępniono mu informacji oraz nie wydano ostatecznej decyzji odmownej (decyzja z dnia 21 września 2022 r. wobec zaskarżenia jest nieostateczna) lub nie poinformowano o innych okolicznościach lub powodach zwłoki (art. 13 pkt 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności.

6 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia grzywny.

7 Organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2022 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w którym skarżący domagał się udzielenia mu następujących dokumentów: faktur wystawionych po dacie 28.02.2021r. przez Spółkę na Gminę Trzebnica; faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. przez Gminę Trzebnica na Spółkę; faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. na Spółkę przez "A" Sp. z o.o., faktur wystawionych na Spółkę przez wykonawcę nowopowstałej stacji uzdatniania wody "[...]" oraz faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. na Spółkę przez podmioty świadczące usługi prawne. Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. organ poinformował Skarżącego, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwał Skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi po udzieleniu przez odpowiedzi na ww. wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego na odpowiedź, oraz w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie do dnia 21 września 2022 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2022r., doręczonym Spółce w dniu 12 sierpnia 2022 r. Skarżący odniósł się do wezwania z dnia 3 sierpnia 2022 r. Decyzją z dnia 21 września 2022 r. organ odmówił Skarżącemu udostępnienia żądanych dokumentów. Pismem z dnia 27 września 2022 r., doręczonym organowi w dniu 28 września 2022 r., Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek Skarżącego przez omyłkę nie został rozpatrzony w terminie. W dniu 29 listopada 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 września 2022 r.

8 Tym samym, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność, organ dokonał czynności., której skarga dotyczy, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, to jest na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tak m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA.2009/4/63; tak samo: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 roku, I FSK 1838/11, LEX nr 1103907; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 grudnia 2011 roku, I OSK 1628/11, LEX nr 1149205; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 listopada 2011 roku, 11 OSK 2297/11, LEX nr 1070383).

9 Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny wskazać należy, że przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy wynika z faktu, że w okresie od 28 czerwca 2022 r. do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę, a więc w okresie zaledwie 5 miesięcy, Skarżący złożył do Spółki 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z których każdy zawierał od 3 do 7 żądań (2 wnioski - 3 żądania, 3 wnioski - 4 żądania, 4 wnioski - 5 żądań, 4 wnioski - 7 żądań) - łącznie 66 żądań, obejmujących żądanie udostępnienia tak obszernego zakresu dokumentów jak np. wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę. Wnioski Skarżącego nie są jedynymi składanymi do Spółki, w związku z czym mimo ogromnego zaangażowania Zarządu i pracowników Spółki doszło do omyłki, polegającej na przeoczeniu terminu rozpatrzenia sprawy Skarżącego. Niezwłocznie po stwierdzeniu omyłki, organ wydał decyzję w sprawie. Zarówno czas trwania bezczynności organu, jak i okoliczności sprawy nie uzasadniają zatem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ i wymierzenie organowi grzywny.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

11 Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.

12 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

13 W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

14 Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica-ERGO sp. z o.o., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p), jak również, iż żądana informacja, dotycząca udostępnienia dokumentów finansowych (faktur), stanowi informację publiczną, jako informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.).

15 Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie:

16 – zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2;

17 – jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);

18 – w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);

19 – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

20 Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.

21 Analizując, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez Skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy w dacie własnego orzekania. Z akt sprawy wynika, że ostatecznie wniosek Skarżącego z dnia 21 lipca 2022 r. został rozpatrzony w dniu 29 listopada 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczone zostały terminy określone w art. 16 ust. 1 i 2 ust. 1 u.d.i.p. – decyzja winna zostać wydana do dnia 12 października 2022 r. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku z dnia 21 lipca 2022 r., o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

22 Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, pozbawione znaczenia dla jej stwierdzenia są argumenty organu odnoszące się do przyczyny wydania decyzji w terminie prawem przewidzianym. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił co legło u podstaw naruszenia terminu wydania decyzji. W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to wydanie decyzji, jak i okres zaistniałej zwłoki w jej wydaniu nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.

23 Z tych samych powodów, w pkt IV wyroku oddalono skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie temu, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności w prowadzonych postępowaniach. Wobec faktu, że bezczynność organu nie była spowodowana opieszałością, negatywnymi intencjami, wymierzenie grzywny nie znajduje uzasadnienia.

24 Z uwagi na rozpoznanie wniosku Strony ostateczną decyzją Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Umorzenie postępowania sądowego w takiej sytuacji w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia oznacza jednocześnie uznanie przez sąd administracyjny, że organ administracji dopuścił się bezczynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1161/21, z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3812/21 oraz z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18).

25 O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.