Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r., II SA/Wr 94/13

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r., II SA/Wr 94/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 4 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T., A. B., M. N. na decyzję Wojewody D. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: odmówić skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr [...].

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...], którą organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...] zmieniającej własną ostateczną decyzję z dnia 30 listopada 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą na rzecz A. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na przebudowie wraz z rozbudową pawilonu handlowego we W. przy ul. Ś. [...]. W skardze na opisaną decyzję skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...] ewentualnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia 26 listopada 2012 r. Zdaniem skarżących wykonanie tych decyzji, a co za tym idzie, rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora bez rozpoznania wniesionego przez nich odwołania, spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a ponadto narazić może na poniesienie znacznych szkód.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4 Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270 – dalej również: "p.p.s.a.") wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 tejże ustawy sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w tym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy akt administracyjny, którego wstrzymania zażądano, zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony.

5 Mieć przy tym należy na uwadze, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania (por. P. Tarno w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122; komentarz T. Woś do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295-296; komentarz B. Dauter do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, str. 160).

6 Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OZ 929/09). Istotą takiej decyzji jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podmioty wnoszące odwołanie pozbawiony są statusu stron postępowania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie nadaje się do wykonania zarówno w sposób dobrowolny, czy też w drodze egzekucji, stwierdza bowiem jedynie pewien stan faktyczny i prawny. Nie istnieje zatem jakikolwiek stan rzeczy, którego spowodowanie byłoby wymagane poprzez wykonanie tejże decyzji.

7 Sąd zważył również, że istotą instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) jest zapobieżenie wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji - w ocenie Sądu - tego typu zagrożeń nie powoduje.

8 Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, to jest decyzji Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...], Sąd zważył, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych m. in. przez organ I instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również - wraz z art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a., rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność.

9 W świetle ww. przepisów zasadnicze znaczenie ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy". Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również decyzji zmieniającej tę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji zaskarżonej w sprawie, a wydanej przez organ odwoławczy, jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 roku, sygn. akt II OZ 929/09).

10 Podnieść ponadto należy, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdy aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 p.p.s.a. (por. wyroki WSA z dnia 16 maja 2012 r. II SA/Gd 73/12, z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Tym samym - skoro charakter zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wyklucza możliwość badania prawidłowości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, to w takiej sytuacji należy wykluczyć także możliwość rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji objętej postępowaniem odwoławczym następnie umorzonym decyzją organu II instancji. Również decyzja organu II instancji, wydana po rozpatrzeniu odwołania innych podmiotów, uznanych za stronę postępowania, rozstrzygająca w sposób merytoryczny sprawę, nie mogła stać się przedmiotem ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta W. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...], nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym argumentacja zawarta w uzasadnieniu wniosku dotycząca tych decyzji nie mogła stać się przedmiotem rozważań Sądu.

11 Na marginesie należy również wskazać, że skarżący nie przedstawili żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia ich interesów następstw wykonania decyzji. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji należy natomiast co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczna jest więc spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez skarżących, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogły stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Również zarzuty podnoszone w skardze skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji nie mogły być uznane za uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Zarzuty postawione decyzji będą wzięte pod uwagę na etapie merytorycznego rozstrzygania sprawy, a nie w momencie rozpatrywania wpadkowego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż zniweczyłoby to cel sądowej kontroli decyzji.

12 Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.