Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2005 r., II SA/Wr 931/03

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2005 r., II SA/Wr 931/03

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Ewa Bogulak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w L. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...], Nr [...], II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...]., Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie: art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art.138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania T. Ł. od decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., z dnia [...]., Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującego się choroby zawodowej, w postaci ubytku słuchu spowodowanego hałasem, wymienionej w poz.15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana na podstawie orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych DWOMP we W. Oddział w L. z dnia [...]oraz wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w środowisku pracy strony.

4 Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że z informacji zawartych w dokumentacji sprawy wynika, iż zainteresowany zatrudniony był w latach 1983-1999 w Przedsiębiorstwie A" S.A. w L., na stanowiskach ślusarza mechanika maszyn i urządzeń górniczych pod ziemią oraz operatora ładowarki. Poprzednio, tj. w latach 1970-1977 T. Ł. pracował w B S.A. ZG "B", na stanowiskach technika mechanika na stażu na powierzchni, ślusarza remontowego na powierzchni, ślusarza mechanika maszyn i urządzeń górniczych pod ziemią. Następnie, w C w P. (w latach 1977-1982), na stanowisku ślusarza mechanika maszyn i urządzeń górniczych pod ziemią. Organ przyznał, że w czasie pracy w Przedsiębiorstwie Budowy Kopalń "A odwołujący się narażony był na czynniki szkodliwe dla zdrowia, takie jak zapylenie i hałas w natężeniach powyżej 85 dB. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej został poddany badaniom w PChZ DWOMP w L., gdzie nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, iż w trakcie przeprowadzonych badań stwierdzono obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego. Ubytek ten jest jednak niewielki i dotyczy głównie pasma 4000 Hz. Zdaniem Poradni, tego rodzaju obraz kliniczny nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

5 Organ drugiej instancji zwrócił też uwagę, iż T. Ł. został skierowany przez PChZ DWOMP na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Badania w Instytucie odbyły się w dniach od [...]do [...], a w ich wyniku Instytut również nie rozpoznał u strony zawodowej choroby narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego z dnia [...]podano iż w trakcie obserwacji klinicznej badaniem otoskopowym stwierdzono obustronnie błony bębenkowe bladoszare, nieco pogrubiałe, bez refleksu świetlnego. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną wykazała obustronne obniżenie czułości słuchu typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi: dla UP - 19 dB a dla UL - 12 dB. Obustronnie obniżenie czułości słuchu na takim poziomie nie powoduje - zdaniem Instytutu - skutków zdrowotnych w postaci upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie u badanego choroby zawodowej.

6 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., uwzględniając opisane okoliczności, nie znalazł uzasadnienia dla zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywodził, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) niezbędnym warunkiem do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia. W rozpatrywanym przypadku ani Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. ani Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznały u zainteresowanego zawodowej choroby narządu słuchu. W przypadku narządu słuchu, nie każde ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia na jakiejkolwiek częstotliwości skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu. A zatem nie każdej wielkości audiometrycznie ujawniony ubytek słuchu - nawet jeśli ma on związek przyczynowy z wykonywaną pracą - można kwalifikować jako schorzenie. Nie jest ono schorzeniem a jedynie odchyleniem od normy nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Pracy, sam fakt narażenia na czynnik szkodliwy w środowisku pracy nie jest wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej.

7 W krótkiej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu T. Ł. podniósł - ogólnikowo - że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. jest dla niego niezrozumiała. Ma do niej wiele zastrzeżeń i uwag.

8 W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a.

11 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego.

12 W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie zgodności takiej nie można przypisać zaskarżonej decyzji.

13 Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej.

14 W przypadku T. Ł., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do obowiązującego w czasie orzekania przez organy obu instancji wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy.

15 Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia (co przyznał organ odwoławczy), a także uszkodzenie słuchu typu odbiorczego. Chodzi więc o rodzaj uszkodzenia charakterystyczny dla zawodowego tła stwierdzonej choroby. Stopień uszkodzenia nie został dokładnie sprecyzowany przez żadną z placówek medycznych służby zdrowia, w których badany był T. Ł. W orzeczeniu L. Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...]określono go jako ubytek "niewielki". Natomiast w wypadku Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wielkości te wynosić miałyby - po uwzględnieniu bliżej nieokreślonej co do wysokości fizjologicznej poprawki na wiek - 19 dB dla ucha prawego i 12 dB dla ucha lewego.

16 Redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie jakiegokolwiek przekonywującego dowodu, który wykluczałby istnienie związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na często ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u T. Ł. uszkodzeniem słuchu. W szczególności nie można uznać za takie dowody - jak to przyjęły organy obu instancji - orzeczenia uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącego. Ich treść jest bowiem nazbyt ogólnikowa. W orzeczeniu WOMP powołano się jedynie na to, że ubytek jest niewielki i dotyczy głównie pasma 4000 Hz, a "tego rodzaju obraz kliniczny nie daje przesłanek do rozpoznania choroby zawodowej". Orzeczenie łódzkiego Instytutu wprowadza natomiast w istocie dodatkową, pozanormatywną przesłankę. Stwierdzono bowiem, iż "Obustronne obniżenie czułości słuchu na takim poziomie nie powoduje skutków zdrowotnych w postaci upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie u badanego choroby zawodowej. Słuch jest społecznie wydolny". Stopień uszkodzenia słuchu, ani odwołanie się do społecznej wydolności słuchu nie zostały przewidziane przez prawodawcę w pkt 15 wcześniej wspomnianego wykazu chorób zawodowych. Takie ogólnikowe uzasadnienia orzeczeń nie poddawały się w istocie ani kontroli organów decyzyjnych, ani też weryfikacji sądowej.

17 Trzeba dodatkowo z naciskiem podkreślić, że to organ administracji, w ramach oceny dowodów przeprowadzanej na podstawie art. 80 k.p.a., decyduje czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste domniemanie istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środowisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP-wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56).

18 Ogólnikowe w swojej treści orzeczenia upoważnionych jednostek służby zdrowia, jakie zostały wydane i sformułowane w rozpoznawanej sprawie, nie były w stanie obalić wspomnianego domniemania. W niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

19 W konkluzji należy stwierdzić naruszenie przez organy dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co z kolei obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a., ponieważ uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

20 Punkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.s.a.