Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Wr 635/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Wr 635/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 29 kwietnia 2011 r. Nr 66/VI/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodzko dla obrębu Boguszyn, Wojbórz, Krosnowice, Stary Wielisław oraz dla obrębu Roszyce, Ruszowice. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Uchwałą Rady Gminy Kłodzko Nr 66/VI/2011 z dnia 29 kwietnia 2011 r. uchwalono plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodzko dla obrębu Boguszyn, Wojbórz, Krosnowice, Stary Wielisław oraz dla obrębu Roszyce, Ruszowice.

3 Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skierował skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu do skargi Wojewoda zarzucił Radzie Gminy brak uregulowania w przyjętej uchwale wszystkich elementów planu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym oraz elementów wskazanych w § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). W szczególności zdaniem organu nadzoru w § 20 ust. 5 uchwały nie określono dla terenów zabudowy jednorodzinnej, oznaczonej na rysunkach planu symbolami 01MN-09MN kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że Rada wyznaczając w § 21 uchwały tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami 01U - 02U oraz dokonując dla tychże terenów ustaleń nie określiła szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, o których mowa w przytoczonym już wyżej art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według organu nadzoru za koniecznością zawarcia w treści uchwały zasad scalania i podziału nieruchomości obok obligatoryjnego wymogu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, iż przedmiotowy teren składa się z kilku działek, a zatem może zaistnieć sytuacja, w której o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

4 W odpowiedzi na skargę przyjmując zarzuty podnoszone w skardze za zasadne Przewodniczący Rady Gminy w Kłodzku oświadczył, że Gmina Kłodzko rozpocznie postępowanie zmierzające do zmiany uchwały Rady Gminy Kłodzko Nr 66/VI/2011 z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kłodzko dla obrębu Boguszyn, Wojbórz, Krosnowice, Stary Wielisław oraz dla obrębu Roszyce, Ruszowice poprzez określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 Nr 80,poz.717 ze zm.).

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

7 Analizując zakwestionowaną przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwałę Sąd uznał, że skarga jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację.

8 Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p.).

9 W planie miejscowym w myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Z kolei stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury.

10 Jednocześnie zwrócić należy uwagę na funkcjonujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że obowiązek uwzględnienia elementów z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednakże odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować, po pierwsze uzasadnienie w stanie faktycznym - np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie (zwarte duże kompleksy leśnie, tereny pod wodami), po drugie ustalenia takie powinny zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Zatem Rada powinna wnikliwie rozważyć czy ewentualna rezygnacja z uregulowania w planie tego zagadnienia jest zasadna, chociażby w obecnie istniejącym stanie faktycznym zagospodarowania terenów potrzeba taka by nie zachodziła, np. ewentualność przeprowadzenia na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scaleń i podziału z wniosku właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych planowanym scaleniem i podziałem (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 214/10, z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 680/10, z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 448/11).

11 Zauważyć zatem przyjdzie, że w objętej sądową kontrolną uchwale, w przypadku terenów zabudowy jednorodzinnej, oznaczonych na rysunkach planu symbolami 01MN-09MN (§ 20 ust. 5 uchwały), które to tereny zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, Rada pominęła jeden z parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w postaci określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Natomiast w przypadku terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 01U - 02U (§ 21 uchwały), Rada nie określiła jakichkolwiek szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tą częścią uchwały planistycznej. Równocześnie na podstawie dostępnych Sądowi materiałów planistycznych nie można było przeprowadzić ustaleń, z których wynikałoby, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 01U - 02U są terenami nie wymagającymi przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

12 Wobec przedstawionych wyżej naruszeń prawa, w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był stwierdzić nieważność całości zaskarżonej uchwały. Wskazać bowiem należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(...) każde »istotne naruszenie prawa« aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464; A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 148. Wobec powyższego skarga musiała zatem odnieść skutek, zaś wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu skutkują, z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważnością uchwały.

13 Podstawę dla orzeczenia zawartego w pkt II stanowił przepis art. 152 przywołanej ustawy.