Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 630/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 630/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata K.H. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego, położonego w Dz. ul. R., na działce nr[...], obręb C.

3 W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Dz. wpłynęło pismo Burmistrza Dz. zawiadamiające, że ogródek gastronomiczny zlokalizowany w północno-zachodnim kwartale R. nie jest realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem. Przeprowadzone w dniu [...] oględziny potwierdziły to. Ustalono, że inwestorem jest M. Sz. oraz że Starosta Dz. wydał decyzję z dnia[...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. Podczas oględzin stwierdzono następujące zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu: na elewacji bocznej wschodniej i zachodniej zamiast otworów okiennych o wymiarach 100x130 cm i 186x130 cm wykonano po dwa otwory o wymiarach 44x54 cm i zamurowano na elewacji zachodniej otwór drzwiowy; na elewacji frontowej zamiast otworów okiennych o wymiarach 186x130 cm w ilości 4 sztuk wykonano 6 sztuk o wymiarach 50x54 cm; wypełnienie ścian pomiędzy elementami konstrukcyjnymi wykonano z cegły zamiast dwustronnego obicia płytą prasowaną i wypełnienia wełną mineralną. W dniu [...] do Powiatowego Inspektoratu wpłynęło pismo Wojewódzkiej Służby Ochrony Zabytków, w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował o wstrzymanie prowadzonych robót. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że M. Sz. nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę oraz obowiązujących przepisów, przez co naruszył art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego, a następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej realizowanego pawilonu w określonym terminie. Zobowiązany nie dostarczył żądanego dokumentu. W październiku [...] r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym organ ten potwierdzając wystąpienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu podał, że dopuszcza realizację pawilonu jedynie w formie ściśle określonej w pierwotnym projekcie i zawnioskował o wydanie nakazu rozbiórki części obiektu niezgodnej z zatwierdzonym projektem. W dniu [...] Starosta Dz. przesłał do Powiatowego Inspektoratu swoją decyzję z dnia [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Sz. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] nr[...]. Wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt SA/Wr 203/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z powyższym Starosta Dz. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył swoje postępowanie. Pismem z dnia [...] Burmistrz Miasta Dz. zawiadomił Powiatowego Inspektora o zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego, poprzez zlikwidowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaznaczając, iż w wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt ten nie istnieje, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że w takim stanie dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego w R. w Dz. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ brak istnienia przedmiotu sprawy. Stosownie do art. 105 § 1 kpa orzeczono zatem jak wyżej.

4 W odwołaniu wniesionym od tej decyzji M. Sz. oświadczył, że uważa ją za niesłuszną, gdyż nie naruszył przy budowie pawilonu gastronomicznego żadnych przepisów prawa budowlanego i nie dokonał samowolnie zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.

5 Decyzją z dnia [...] nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

6 W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 105 § 1 kpa podał, że mając na uwadze potwierdzony przeprowadzoną w dniu 25 kwietnia 2008 r. kontrolą w terenie działki nr[...], obręb C., fakt rozbiórki przedmiotowego pawilonu gastronomicznego należało stwierdzić, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego w Dz. ul. R. stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że powyższe nie stanowi jedynej przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. Inną przesłanką jest fakt niewydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż uregulowane w art. 48 lub 49b ust. 1, właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać w drodze postanowienie prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ jest zobowiązany podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowieniem powyższym organ może również nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych bądź też odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, organ winien nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu, bądź doprowadzenia go do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich wykonania. Termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/99 – OSNCP 2000/9/336, LEX nr 39872). Wojewódzki Inspektor wskazał, iż postanowienie nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego zostało wydane w dniu [...]., co oznacza, że organ I instancji mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną do dnia [...] Wobec niewydania takiej decyzji w wyżej wymienionym okresie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, w związku z czym nie miały wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.

7 Na powyższą decyzję M. Sz. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

8 Skarżący oświadczył, iż uważa zaskarżoną decyzję za "krzywdzącą, nie trafną a w związku z tym – nie może się ona ostać". Wniósł o "zmianę tej decyzji – a mianowicie wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie". Podkreślając, że nie dokonał samowolnie żadnych zmian w realizowanym obiekcie i tym samym nie naruszył żadnych przepisów prawa budowlanego, podniósł, iż decyzja Starosty Dz. eliminująca z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 203/04 i Sąd ten przyznał mu "prawo do budowy".

9 W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

12 W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

13 Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

14 W rozpatrywanej sprawie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie pawilonu gastronomicznego położonego przy ul. R. w Dz.

15 Poza sporem jest, że ten obiekt budowlany został rozebrany, a więc obecnie już nie istnieje.

16 W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że skoro wznoszony przez skarżącego pawilon gastronomiczny nie istnieje, to dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie tego pawilonu stało się bezprzedmiotowe. Trafnie zatem uznały, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie zmian, jakie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego miały zostać samowolnie wprowadzone przy budowie pawilonu gastronomicznego, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

17 Niezależnie od powyższego – w pełni wystarczającego do umorzenia postępowania administracyjnego powodu –Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. słusznie zauważył, że skoro postanowienie nr [...] wstrzymujące roboty budowlane przy budowie przedmiotowego pawilonu gastronomicznego zostało wydane w dniu [...] ., to organ I instancji mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną do dnia [...]., a ponieważ jej nie wydał w tym okresie, jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było umorzenie postępowania.

18 Ponadto zauważyć wypada, że gdyby przedmiotowy pawilon nadal istniał i byłoby kontynuowane postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przy jego budowie, a organy nadzoru budowlanego ustaliłyby, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, że żadnych samowolnych zmian przy budowie tego obiektu nie było, to przedmiotowe postępowanie również podlegałoby umorzeniu.

19 Niemniej jednak podkreślić należy, iż obecnie ocena, czy faktycznie skarżący żadnych zmian w budowanym pawilonie gastronomicznym nie wprowadził, jak również, czy zmiany takie faktycznie były wykonane, jest niemożliwa, bo pawilonu tego już nie ma. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się w szczególności protokół oględzin z dnia[...]., z którego wynika, że obiekt ten był wznoszony niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonana później rozbiórka pawilonu uniemożliwia weryfikację danych zawartych w powyższym protokole.

20 Reasumując – rozebranie wyżej wymienionego pawilonu gastronomicznego spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowolnych zmian, jakie miały być dokonane przy jego budowie w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem uczyniło niemożliwe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Nie można poddać ocenie zgodności z projektem budowlanym obiektu, który nie istnieje. Skoro nie ma już obiektu, w którym miały być samowolnie wykonane zmiany, to postępowanie w sprawie tych zmian nie ma przedmiotu.

21 Argumenty podnoszone przez skarżącego, a w szczególności to, czy faktycznie samowolnie wykonane zmiany miały miejsce, miałyby znaczenie, gdyby przedmiotowy obiekt nadal istniał lub gdyby postępowanie prowadzone było w innym przedmiocie niż w sprawie zmian w nim dokonanych. Gdyby bowiem nawet założyć, że do rozbiórki pawilonu mogło dojść niezgodnie z prawem, to ocena w tym przedmiocie nie byłaby dokonywana w postępowaniu dotyczącym samowolnego wykonania zmian w tym obiekcie, a organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ewentualnego naprawiania szkód, które mogły wyrządzić inne organy.

22 W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.

23 Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 i art. 250 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.