Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Wr 563/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Wr 563/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. SA z siedzibą w S. na czynność Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki nr 154/1 położonej w G., gmina D. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w S. zawiadomił [...] S.A. z/s w S. o cenie 1 kwintala ziarna żyta stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej , która wynosi 52,44 zł (M.P. z 2016 r., poz.993 – Komunikat Prezesa GUS z dnia 18 października 2016 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres 11 kwartałów, będącej podstawą do ustalenia podatku rolnego za rok podatkowy 2017.

3 Jednocześnie ustalił, że opłata roczna za 2017 r. za okres od 01.01.2017 r. do 31.03.2017 r., stanowiąca równowartość 20,7 x 90/365 – 5,1 ton ziarna żyta, z tytułu trwałego wyłączenia gruntów o pow. [...] ha z produkcji rolniczej w granicach działki nr [...], położonej w G. gmina D. wynosi: 524,40 x 5,1 = 2 674,44 zł, którą należy uiścić na wskazane przez organ konto w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r.

4 W związku z powyższym pismem (doręczonym Spółce w dniu [...] czerwca 2017 r.), pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] S.A. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o wskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą opłata roczna została rozdzielona pomiędzy zbywcę oraz nabywców nieruchomości. Jednocześnie Spółka powołała się na przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując iż "w razie zbycia gruntów produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi w całości na nabywcę a zbywający jest obowiązany jedynie uprzedzić o tym nabywcę.

5 W piśmie tym poinformowano, że na powyższą czynność materialno-techniczną Spółka rozważa wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

6 Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Starostwo Powiatowe w S. poinformowało, że cytowany przez Spółkę przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest niezgodny z ustawą. Sformułowanie "w całości" w powołanym przepisie nie występuje. Pełnomocnik nabywców nieruchomości, zwrócił się pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. o rozdzielenie opłat za 2017 r., zgodnie z datą zawarcia aktu notarialnego umowy kupna – sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 2o017 r.

7 W związku ze stosowaną dotychczas praktyką, do uiszczenia opłat rocznych zobowiązani są częściowo: zbywca- [...] S.A. oraz nabywcy nieruchomości – M. i A. D., proporcjonalnie do okresu władania gruntami.

8 W związku z powyższym organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w powyższym zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]).

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] S.A. zaskarżyła czynność materialno-techniczną organu polegającą na ustaleniu dla Skarżącego opłaty rocznej za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. z tytułu trwałego wyłączenia gruntów o pow. [...] ha z produkcji rolniczej w granicach działki nr [...] położonej w G., zarzucając:

10 1. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez ego niezastosowanie i ustalenie obowiązku uiszczenia określonej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lecz powołując się na stosowaną praktykę;

11 2. naruszenie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie w sposób błędny, iż w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji do uiszczenia opłat rocznych zobowiązani są częściowo (proporcjonalnie) zbywca i częściowo nabywcy nieruchomości, podczas gdy z przepisu jednoznacznie wynika, iż obowiązek uiszczenia opłat rocznych w tym wypadku przechodzi na nabywcę, a zbywający obowiązany jest jedynie uprzedzić nabywcę o tym fakcie.

12 Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:

13 1. uznanie za bezskuteczną zaskarżoną czynność;

14 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

15 W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] marca 2017 r. skarżący sprzedał na rzecz A. D. i M. D. grunt o pow. [...] ha, w granicach działki nr [...] położonej w G. Jednocześnie skarżący poinformował nabywców o konieczności uiszczenia ustalonych opłat rocznych z tyt. wyłączenia z produkcji rolnej tego gruntu (§ 3 ust. 1).

16 Dlatego też mając na uwadze brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskazany w nim obowiązek przechodzi na nabywcę a nie w proporcji do okresu, w którym zbywca i nabywcy byli właścicielami nieruchomości.

17 Brak jest zatem podstaw prawnych do domagania się opłat za 2017 r. od skarżącej Spółki.

18 W jednym piśmie - odpowiedzi na skargę oraz na drugą skargę o sygn. akt II SA/Wr 564/17 Starosta . wniósł o ich oddalenie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 W uzasadnieniu pisma procesowego organ przywołał trzy decyzje administracyjne z lat 2007, 2009 i 2015 dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w oparciu o które skarżąca Spółka była obciążana opłatami rocznymi.

20 W dniu [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik nabywców nieruchomości zwrócił się do Starosty S. o rozdzielenie opłat za 2017 r., proporcjonalnie do faktycznego użytkowania przez zbywcę i nabywców nieruchomości, powołując się w piśmie na takie ustalenia między stronami.

21 Z uwagi na powyższe Starostwo Powiatowe w S. rozdzieliło opłaty roczne w formie skarżonego zawiadomienia.

22 Organ stwierdził, że złożone skargi dotyczą jego czynności, wynikających z decyzji z 2007 i 2009 roku, a skarżący w uzasadnieniu skarg powołuje się na ustalenia zawarte w Porozumieniu z dnia 3 kwietnia 2017 r. zawarte ze zbywcą (§ 3), które dotyczą decyzji z 2015 r. W akcie notarialnym sprzedaży znajduje się zapis, że nieruchomość nie jest obciążona żadnymi długami ani innymi prawami, nie ma żadnej wzmianki o obciążeniu nieruchomości opłatami rocznymi z tyt. wyłączenia z produkcji rolniczej.

23 Skarżący w swojej dotychczasowej korespondencji nie zaprzeczył, iż nieprawdziwe jest oświadczenie nabywców, że ustalili oni ze skarżącym rozdzielenie opłat za 2017 r. odpowiednio do okresów, w których byli właścicielami/użytkownikami wieczystymi.

24 W ocenie Starosty zbycie gruntów nie zwalnia zbywcy od odpowiedzialności za zobowiązania (opłaty) powstające w okresie przed ich zbyciem. Tak samo nabywca nie ponosi odpowiedzialności za te zobowiązania (opłaty), o których nie wiedział, pomimo zachowania należytej staranności.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

26 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a.( Dz.U. z 2017 r, poz. 1369 ze zm.).

27 Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie zmiany w przepisach dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego, a są konsekwencją wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Konsekwencją tych zamian jest brak konieczności do wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (nowe brzmienie art. 52 i art. 53 p.p.s.a).

28 Z nowego brzmienia tych przepisów wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności organów administracji, wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.

29 W niniejszej sprawie skarżone zawiadomienie doręczone zostało spółce [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2017 r., skargę do WSA nadano w polskiej placówce operatora publicznego w dniu [...] lipca 2017 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu.

30 Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

31 1) decyzje administracyjne;

32 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

33 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

34 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

35 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

36 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

37 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

38 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

39 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5;

40 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

41 11) sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

42 12) sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

43 W badanej przez sąd sprawie skarżona jest czynność organu w postaci zawiadomienia o określeniu na rzecz strony skarżącej opłaty rocznej za 2017 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, proporcjonalnie do faktycznego okresu ich użytkowania przez dotychczasowego właściciela.

44 Żeby akty lub czynności mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać określone kryteria. Po pierwsze, nie mogą być ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym czy egzekucyjnym. Po drugie, muszą mieć charakter zewnętrzny i indywidualny. Po trzecie, muszą pochodzić od organu administracji publicznej i nie mogą mieć charakteru cywilnoprawnego. Po czwarte, powinny one wynikać z przepisów prawa oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu (skarżącego).

45 Sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność.

46 Bezsporne w sprawie jest, że skarżona czynność zawarta w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. ) znak: [...]) nie jest decyzją administracyjną ani też postanowieniem. W ocenie sądu niewątpliwie zawiadomienie to jest czynnością organu o charakterze zewnętrznym i indywidualnym, bowiem skierowane zostało do konkretnego indywidualnego podmiotu spółki [...] S.A., która to spółka jest odrębna tzn. niepowiązana organizacyjnie z organem administracji publicznej.

47 Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz.1161), opłaty roczne związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych są dochodami budżetu województwa. W myśl ust. 3 dochody te są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r.,poz. 1870 ze zm.). Marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1 (ust. 4). Oznacza to, że takie działania organu administracji ( określenie wysokości opłaty rocznej z tyt. wyłączenia z produkcji rolniczej) należą do sfery publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych czynności w obrębie obowiązków określonych podmiotów, w tym wypadku strony skarżącej.

48 Ponadto istnieje przepis powszechnie obowiązującego prawa, który wyraźnie wskazuje kto jest obowiązany do uiszczenia opłaty rocznej w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu zarówno skarżący jak i organ prawidłowo wskazują na przepis art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Problem polega na odmiennej wykładni powołanego przepisu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej.

49 Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy "W razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę." Z przepisu tego wynika, że z chwilą zbycia gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę z mocy prawa. Na powstanie obowiązku uiszczania powyższych opłat rocznych nie ma wpływu okoliczność, uprzedzenia nabywcy przez zbywającego o istnieniu takiego obowiązku. (patrz: tak wyrok WSA dnia 24 listopada 2011r. II SA/Wr 729/11 -LEX nr 1153721 ). Pogląd ten podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. W przepisie tym ustawodawca posługuje się terminem "opłata roczna" jako określona całość a nie jej część. Zatem kwestia opłaty rocznej nie może być dowolnie przez organ administracyjny modyfikowana. Nie ma bowiem podstawy prawnej do dzielenia przez organ administracyjny takiej opłaty w przypadku zbycia prawa do nieruchomości w ciągu roku kalendarzowego. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 13 ustawy opłata roczna jest opłatą z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji. Stanem faktycznym uzasadniającym obowiązek uiszczenia tej opłaty jest więc użytkowanie gruntu na cele nierolne i nieleśne. Brak jest zatem racjonalnego uzasadnienia dla obciążania obowiązkiem uiszczenia opłaty rocznej podmiotu, który utracił prawo do gruntu na skutek jego zbycia (a więc i użytkowania) wyłączonego z produkcji rolnej, skoro z chwilą przeniesienia tego prawa z mocy ustawy obowiązek zapłaty opłaty rocznej a więc całości należności (a nie jej części) przechodzi na nabywcę.

50 Reasumując, gdyby zamiarem ustawodawcy było proporcjonalne obciążanie zbywcy i nabywcy odpowiednimi częściami opłaty rocznej, proporcjonalnie do okresu ich użytkowania, to dałby wyraz w treści ustawy w postaci odpowiedniego przepisu. Jako, że przepisy regulujące opłatę roczną mają charakter bezwzględnie obowiązujących wszelkie wyjątki od nich powinny być uregulowane w ustawie. Nie jest natomiast uregulowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwość dzielenia tej opłaty rocznej, tym bardziej w stosunku do zbywcy, któremu prawo własności do gruntu już nie przysługuje.

51 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.