Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 197/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 197/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G.Sz.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. w oparciu o przepisy art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629) oraz art. 104 kpa odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62, poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości.

3 Odwołanie od tej decyzji w imieniu Gminy Sz.P. wniósł Burmistrz Sz.P. w dniu 14 listopada 2016 r.

4 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 kpa i art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

5 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, co następuje:

6 W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034).

7 Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

8 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

9 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

10 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

11 Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

12 a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

13 b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

14 Jednocześnie, zgodnie z art. 24 ust. 2a cytowanej ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

15 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

16 a) przepisów prawa,

17 b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

18 c) materiałów zasobu,

19 d) wykrycia błędnych informacji;

20 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

21 Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2b tej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

22 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

23 a) przepisów prawa,

24 b) wpisów w księgach wieczystych,

25 c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

26 d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

27 e) aktów notarialnych,

28 f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

29 g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

30 h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

31 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

32 Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy).

33 Szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034.). Podstawę zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 67 i 68 cytowanego rozporządzenia oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia - cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.

34 W załączniku nr 6 do rozporządzenia, pod lp. 16 określono definicję terenowi rekreacyjno-wypoczynkowych, oznaczonych symbolem Bz.

35 Do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza się niezajęte pod budynki i związane z nimi urządzenia:

36 1) tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic);

37 2) tereny o charakterze zabytkowym, takie jak: ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody;

38 3) tereny sportowe, takie jak: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska, pola golfowe;

39 4) tereny spełniające funkcje rozrywkowe, takie jak: lunaparki, wesołe miasteczka;

40 5) ogrody zoologiczne i botaniczne;

41 6) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

42 7) tereny rodzinnych ogrodów działkowych urządzonych na gruntach, które nie nadają się do upraw rolniczych, w tym na gruntach leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych.

43 Natomiast pod lp. 11 tabeli tego załącznika wymienione są cechy gruntów i przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów do zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonych symbolem Lz. Zgodnie z nimi:

44 Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:

45 1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

46 2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

47 3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

48 4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

49 5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

50 6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

51 7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

52 Podkreślić również należy, że zgodnie z § 85 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, dokumentacja geodezyjna, określająca dane ewidencyjne, przyjmowana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 3. Wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien zawierać:

53 1) identyfikatory jednostki ewidencyjnej i obrębu;

54 2) numer odpowiedniej jednostki rejestrowej gruntów lub pozycji kartoteki budynków;

55 3) numer księgi wieczystej;

56 4) oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane ewidencyjne uległy zmianie;

57 5) dotychczasowe dane ewidencyjne oraz dane ustalone w wyniku wykonanych prac geodezyjnych;

58 6) datę sporządzenia wykazu;

59 7) imię i nazwisko lub nazwę wykonawcy prac oraz podpis osoby reprezentującej wykonawcę;

60 8) imię i nazwisko oraz podpis osoby, która sporządziła dokument, oraz datę sporządzenia dokumentu;

61 9) imię i nazwisko oraz podpis kierownika prac geodezyjnych, jeśli został ustanowiony;

62 10) numer uprawnień zawodowych osoby, która sporządziła dokument, lub numer uprawnień zawodowych kierownika prac geodezyjnych.

63 Jak wynika z akt sprawy Starosta J. prowadził postępowanie w sprawie "aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62 poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości". Żądanie takie wniósł Burmistrz Sz.P. pismem z dnia 23 maja 2016 r. znak [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt. 1 ppkt h) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wniosek ten powinien zawierać również wskazanie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. We wniosku tym takiego wskazania nie ma, załączony jest jedynie fragment mapy dotyczący "aktualizacji powierzchni drogi i terenów pod atrakcjami" w skali 1:1000, sporządzony przez geodetę uprawnionego Piotra Adamczyka w dniu 4 lipca 2013 r.

64 W niniejszej sprawie kwestią sporną jest zasadność aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 położonej w obrębie obręb 0002, gminie Sz.P., w zakresie "zmiany określenia użytku dla części tej działki z "Bz" - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe na "Lz" - grunty zadrzewione i zakrzewione tj. dla terenu tej działki, na którym znajdują się skupiska drzew i krzewów mających charakter parku, z wyłączeniem powierzchni dróg i terenów pod atrakcjami (...) wnioskowany teren stanowi część działki nr 168 (...) o powierzchni około 7.9055 ha".

65 Grunty zadrzewione i zakrzewione ustawodawca definiuje pod lp. 11 tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednym z kryteriów determinujących uznanie gruntu za przynależny do tego rodzaju użytków gruntowych jest kryterium powierzchniowe. Aby spełnione były przesłanki decydujące o zaliczeniu gruntów do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, pole powierzchni tych gruntów musi być mniejsze niż 0,1000 ha. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 5 czerwca 2016 r. sygn. akt. II/SA/Po 67/14, "zgodnie bowiem z treścią § 68 i Załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (...) przez tereny rekreacyjno-wypoczynkowe rozumie się (również) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. Niewątpliwie porośniętego drzewami iglastymi i liściastymi fragmentu działki [...] nie można zakwalifikować jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Łączna powierzchnia (...) terenu (...) wynosi bowiem więcej niż 0,1000 ha. Z ustaleń organu, w tym z oświadczenia strony, wynika także, iż teren ten nie stanowi także lasu w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W tej sytuacji użytek ten (...) mógł być zakwalifikowany jedynie jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) niezależnie od planów jakie posiada wobec niego właściciel tego użytku".

66 Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowy grunt nie spełnia kryteriów określonych w definicji gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, o której mowa w lp. 11 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bowiem pole powierzchni gruntu wnioskowanego "zmianą" nie jest mniejsze niż 0,1000 ha i wynosi "około 7,9055 ha".

67 Bezzasadny zatem w odwołaniu jest zarzut skarżącego dotyczący "naruszenia przepisów postępowania: art. 7 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków".

68 W niniejszej sprawie oprócz stwierdzenia zasadności aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 położonej w obrębie obręb 0002, gminie Sz.P., zachodzi również konieczność wyjaśnienia celem odróżnienia, pojęcia gleboznawczej klasyfikacji gruntów od pojęcia oznaczenia użytków gruntowych, jako elementów informacji o gruntach. Pojęcia te określają odmienne elementy ewidencji gruntów, go wynika z analizy wskazanych wyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt. 1091/13, rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. Zgodnie zaś z pkt 12 art. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określają zasad postępowania, w którym następuje ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczanie ich konturów. W tym przedmiocie obowiązują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (...) gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest więc na podstawie odrębnego aktu prawnego. Ponadto czynności związane z ustaleniem klasy dokonuje specjalista gleboznawca (klasyfikator), natomiast ustalenie użytku należy do organu i upoważnionego przez niego geodety (...) Stwierdzić zatem należy, że pojęcia ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów, jako elementy informacji o gruntach (...) określają odmienne informacje o tych gruntach. Na tę różnicę wskazuje treść art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a nadto wskazane już przepisy § 66, 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

69 Mając na uwadze powyższe, zarzut skarżącego podniesiony w odwołaniu, a dotyczący naruszenia "art. 7 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (...) poprzez odstąpienie od powołania klasyfikatora gruntów, uznając jego opinię za zbędną. Opinia klasyfikatora gruntów bez wątpienia mogłaby wskazać na cechy charakteryzujące teren jako park i wpłynęłaby na prawidłowe określenie cech gruntów do jego zaliczenia do użytków gruntowych Lz" nie podlega uwzględnieniu, bowiem w świetle powołanych przepisów, rodzaj użytków gruntowych, oraz ich zasięg nie zależy od typu i klasy gleby, ale od istnienia pewnych cech i przesłanek będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a celem postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji jest ustalenie przez właściwy organ rodzajów i klas gleby, nie zaś określanie zasięgu użytków gruntowych.

70 Na marginesie wskazać należy, iż istnieje w obrocie prawnym dokumentacja, którą należałoby uwzględnić przy wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji z urzędu w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy, w szczególności organ winien zbadać dokumentację, o której mowa w § 8 pkt 1 umowy dzierżawy i użytkowania nieruchomości z dnia 17 czerwca 2008 r.

71 Reasumując, przedmiotowy grunt nie spełnia cech i przesłanek umożliwiających zaliczenie go do określonych w definicji gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, o których mowa w lp. 11 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

72 Skargę na tę decyzję wniosła Gmina Sz.P..

73 W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że składając wniosek opierała się o rzeczywiste urządzenie terenu, na którym znajdują się drzewa i krzewy oraz skały o charakterze parku miejskiego. Prawidłowe zapisy w ewidencji gruntów mają istotny wpływ na kształtowanie stosunków prawnych z obecnymi i przyszłymi użytkownikami terenu. Składając wniosek Gmina Sz.P. opierała się o obowiązujące prawo, a w szczególności o tabelę nr 11 w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w której jednoznacznie wskazano, że skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi kwalifikowane są jako grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz).

74 Zdaniem Starosty J. oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego takie ustalenie sposobu użytkowania nie może być zrealizowane, gdyż teren użytku przekracza powierzchnie 0,1000 ha, co w ich ocenie jest niezbędne do uznania gruntów jako zadrzewione i zakrzewione.

75 Stanowisko powyższych organów jest niezrozumiałe i sprzeczne w sposób oczywisty z przepisami w/wym. rozporządzenia, gdyż w treści tego przepisu po ograniczeniu powierzchni 0,1000 ha użyto sformułowanie "a także", co oznacza, że wszystkie wymienione poniżej grunty są uznawane za zadrzewione i zakrzewione bez względu na wielkość zajętej powierzchni. Wyróżnienie tych gruntów jest tylko i wyłącznie stanem faktycznym opisanym w punktach od 1-7. Treść i znaczenie powyższych zapisów rozporządzenia w sposób oczywisty nie mogą być powiązane z zajmowaną przez te rośliny lub obiekty powierzchnią.

76 W treści uzasadnienia decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] r. zwrócono uwagę na brak we wniosku Gminy Sz.P. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takie ustalenie powinno prowadzić do uchylenia decyzji w celu ponownego rozpoznania, jeżeli organ uznał to uchybienie za istotne.

77 Starosta J. nie stwierdził braku w tym zakresie, a zdaniem skarżącego zarzuty dotyczące kwestii nieistotnych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zmiany użytków gruntów, gdyż postępowanie w tym zakresie było kompletne.

78 Jak z powyższego wynika stanowisko organu I i II instancji nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia i bezpodstawnie narusza interesy Gminy Sz.P..

79 W oparciu o te zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

80 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

81 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

82 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 - p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

83 W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie należy zwrócić uwagę na charakter ewidencji gruntów i budynków oraz związany z tym tryb wprowadzania w niej zmian.

84 Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.P.g.k., ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących nimi. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1). Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości (ust. 2 pkt 1 lit. a), zaś w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2 pkt 1 lit. b), przy czym wykazanie w ewidencji podmiotów o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji lub w ramach jej bieżącej aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b).

85 W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b u.P.g.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Wg ust. 2c tego artykułu, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

86 Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian unormowane zostały rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z jego § 44 pkt 2, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2).

87 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone należy uznać stanowisko, że zapisy w ewidencji dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji źródeł tych nie można interpretować w sposób dowolny. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować z przesłanek pośrednich (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02).

88 Powyższe związane jest z tym, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje więc nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej (rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach). Dlatego dokonanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny do dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń stron, powinien ocenić zasadność wprowadzenia tych zmian.

89 Należy podzielić stanowisko organu w niniejszej sprawie, że faktyczny stan zagospodarowania działki nr 168, opisany w trakcie przeprowadzania czynności z oględzin nieruchomości w protokole z oględzin z dnia 18 lipca 2016 r., wskazuje, że wnioskowany grunt nie tylko nie spełnia przesłanki powierzchniowej warunkującej zaliczenie działki nr 168, zgodnie z zakresem wniosku Gminy Sz.P. z dnia 23 maja 2016 r., do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, tj. gruntów porośniętych roślinnością leśną, bowiem pole powierzchni tego gruntu jest większe niż 0,1000 ha i wynosi "około 7.9055 ha", lecz także uniemożliwia zakwalifikowanie tego gruntu jako gruntów objętych pkt 1 - 7 lp. 11 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). W szczególności grunt ten nie posiada cech umożliwiających zaliczenie go do skupisk drzew i krzewów mających charakter parku, niewyposażonych w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi, bowiem właśnie takie urządzenia obiekt ten (grunt) posiada. Niewątpliwie teren działki nr 168 spełnia funkcje rozrywkowe. W szczególności na terenie "." znajdują się rozlokowane figury dinozaurów, strzelnica, dmuchańce, place zabaw, park linowy, kolejka. Ponadto, z załączonej do protokołu z oględzin dokumentacji fotograficznej wynika, że prowadzony jest na tym terenie punkt gastronomiczny. Jednocześnie na terenie działki nr 168 znajdują się ścieżki gruntowe, w szczególności w części "porośniętej drzewami i roślinnością leśną", wykorzystywane dla potrzeb rekreacyjnych, sportowych oraz turystycznych (spacery, jazda rowerem), umożliwiające jednocześnie swobodne przemieszczanie się osób po terenie całego obiektu (działki). Z akt sprawy nie wynika również, że grunt ten stanowi las, w rozumieniu przepisów o lasach.

90 Wobec takiego stanu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 168, położonej w obrębie Sz.P., wnioskowany teren należało pozostawić jako dotychczas ujawniony w ewidencji gruntów i budynków użytek, oznaczony symbolem "Bz" (teren rekreacyjno-wypoczynkowy).

91 Jako nietrafny Sąd potraktował zarzut skargi naruszenia prawa procesowego odnośnie braku we wniosku Gminy dokumentacji geodezyjnej, co stanowić miało podstawę do uchylenia decyzji organów jako opartych na niepełnym materiale dowodowym.

92 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji, zarówno z urzędu (w sytuacjach określonych w art. 24 ust. 2a pkt 1), jak i na wniosek właścicieli nieruchomości (art. 24 ust. 2a pkt 2). Na podstawie wniosku właściciela nieruchomości aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h), w pozostałych przypadkach aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c).

93 Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skoro skarżący nie przedstawił dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniającej dokonanie aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków, to brak było podstaw do jego uwzględnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.09.2015 r. IV SA/Wa 30/15).

94 Z akt sprawy wynika, że Starosta J. prowadził, postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62 poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości, na skutek wniosku Gminy Sz.P. (pismo z dnia 23 maja 2016 r. znak [...]). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wniosek ten powinien zawierać wskazanie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. We wniosku tym takiego wskazania nie ma, załączony jest jedynie fragment mapy dotyczący "aktualizacji powierzchni drogi i terenów pod atrakcjami" w skali 1:1000, sporządzony przez geodetę uprawnionego P.A. w dniu 4 lipca 2013 r.

95 Należy dodać, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie wniosku Gminy Sz.P. z dnia z dnia 23 maja 2016 r. znak [...], dokonał analizy przesłanek wskazanych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności lp. 11 i lp. 16 tabeli, która stanowi podstawę do zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych oraz ustalił faktyczny sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr 168 (protokół z oględzin z dnia 18 lipca 2016 r.), umożliwiając ocenę zasadności odmowy

96 aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 168 obręb 0002, jednostka ewidencyjna [...], Sz.P., jednostka rejestrowa gruntów G.62 poprzez zmianę użytku gruntowego z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych (Bz) na grunty zakrzewione i zadrzewione (Lz) dla przedmiotowej nieruchomości.

97 Przypomnieć również należy, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty. Ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów.

98 Podsumowując, w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów opisanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala zapoznać się z dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa, a także motywami podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, z czego wynikła konieczność odmowy złożonemu wnioskowi oraz ustosunkował się do zarzutów odwołania w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu.

99 Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego. Skoro zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.