Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Wr 192/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Wr 192/17

Sentencja

1 Dnia 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi G.M.O. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu uzupełnienia budynku ratusza o hydranty wewnętrzne z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Decyzja dnia [...] r. (Nr [...]) D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Gminę Miasto O. w imieniu której występuje T.F. Burmistrz Miasta O., od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] r. (nr [...]), nakazującej Gminie Miejskiej O. uzupełnić budynek o hydranty wewnętrzne 25, z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) i art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3 Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniach 5-9 września 2016 r. w budynku Ratusza O. przy pl. [...] w O. zostały przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze z zakresu przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. W wyniku tych czynności, decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał Gminie Miejskiej O. w budynku ratusza, uzupełnić budynek o hydranty wewnętrzne 25, umiejscowionych przy drogach ewakuacji ogólnej z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. Zdaniem organu pierwszej instancji nakaz zawarty w decyzji ograniczy zagrożenie pożarowe oraz zwiększy bezpieczeństwo osób poprzez dostosowanie stanu istniejącego do aktualnie obowiązujących wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ wskazał, iż stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, jak również mogą przyczynić się do szybkiego rozprzestrzenienia pożaru i w konsekwencji spowodować zagrożenia życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz utrudnić prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych w momencie powstania ww. zagrożenia.

4 Od tej decyzji odwołała się Gmina Miasto O. reprezentowana przez T.F. - Burmistrza Miasta O.. W odwołaniu podniesiono, że projekt budowlany przebudowy Ratusza w O. wykonany przez P. Sp. z o.o. we W., na podstawie którego przebudowano Ratusz, został w całości uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W odwołaniu wskazano, że inwestycję w zakresie liczby i umiejscowienia hydrantów wykonano zgodnie z projektem. Wskazano również, że zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), dopuszcza się umieszczenie hydrantów na klatkach schodowych.

5 D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. rozpoznając sprawę wskazał, że kwestie związane z instalacją wodociągową przeciwpożarową regulują przepisy rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109 poz.719). Zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, w budynkach stosuje się następujące rodzaje punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych: hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm zwane dalej odpowiednio "hydrantem 25".

6 Zgodnie z przepisem 19 ust. 1 pkt 2) lit. b) tego aktu, hydranty 25 muszą być stosowane w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o powierzchni przekraczającej 200 m2 w budynku średniowysokim. Przepis § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, stanowi, że hydranty wewnętrzne powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności: 1) przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku; 2) w przejściach i na korytarzach.

7 Odnosząc się do obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji, tj. obowiązku uzupełnienia budynku o hydranty wewnętrzne 25 umiejscowionych przy drogach ewakuacji ogólnej z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. wyjaśnić należy, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych, ustalono, że w obiekcie zastosowano hydranty wewnętrzne 25, które umiejscowiono w wydzielonej pożarowo klatce schodowej, oddymianej nadciśnieniowo.

8 Zlokalizowane w klatce schodowej hydranty na każdej kondygnacji (piętrze), w przypadku pożaru i użycia ich do gaszenia pożaru w pomieszczeniach znajdujących się na tej kondygnacji, lecz poza obrębem wydzielonej pożarowo klatce schodowej, powoduje potrzebę poprowadzenia linii gaśniczej poprzez otwarte drzwi i tym samym rozszczelnienie przestrzeni klatki schodowej, która w swym założeniu ma być wolna od dymu podczas ewakuacji. Powyższe powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia osób ewakuujących się tą klatką, poprzez narażenie na kontakt z dymem i gazami pożarowymi.

9 Organ wskazuje, że przepis § 20 rozporządzenia nie jest przepisem alternatywnego wyboru. Oznacza to, że hydranty wewnętrzne powinny być umieszczone zarówno przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku jak również w przejściach i na korytarzach. Wobec powyższego D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., orzekł o odmowie uwzględnienia odwołania.

10 Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożyła strona zobowiązana. W skardze podniesiono zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wskazano, że skarżona decyzja narusza prawo materialne, tj. art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędną interpretację, a nadto naruszenie prawa procesowego, a to art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 107 § 3 i 138 kpa. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji za zasądzeniem kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Strona zarzuca, że protokół kontroli podpisano bez zastrzeżeń, ponieważ w punkcie dotyczącym nieprawidłowości nie odnotowano jakiejkolwiek niezgodności z prawem. Gmina zarzuca, że Ratusz był poddany przebudowie i dokumentacja techniczna została była pozytywnie zaopiniowana przez komendanta wojewódzkiego straży pożarnej. Skarżący podnosi, że już wtedy organ mógł remonstrować zaopatrzenie budynku w hydranty, ale nie tylko tego nie zrobił, ale wyraził zgodę na spełnienie ochrony pożarowej w inny sposób. Zdaniem autora skargi organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, decyzja nie posiada wymaganych ustawą należytych i wszechstronnych motywów. Na koniec strona wskazuje, że ratusz jest pod ścisłą kontrolą konserwatorską, dlatego ingerencja w substancję budynku winna być ograniczona do minimum.

11 W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentacje w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył:

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

14 Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów określają przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 353), zwanego dalej rozporządzeniem, w tym w rozdziale 5 w zakresie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w budynkach stosuje się określone rodzaje punktów poboru wody do celów przeciwpożarowych (hydranty wewnętrzne, zawór hydrantowy). W myśl § 19 ust. 1 pkt 2 w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL, muszą być stosowane hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm, na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, niskiego i średniowysokiego w określonych strefach pożarowych zakwalifikowanych dla danej kategorii zagrożenia ludzi ZL.

15 Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z dyspozycją § 1 ust. 2 rozporządzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się w uzgodnieniu z właściwym miejscowo Komendantem Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 oraz w § 27 ust. 1 i ust. 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.

16 Co istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy we wskazanym katalogu brakuje § 20 rozporządzenia, stosownie do którego hydranty wewnętrzne oraz zawory 52 powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności: 1) przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych zaleca się lokalizację zaworów 52 w przedsionkach przeciwpożarowych, a dopuszcza na klatkach schodowych; 2) w przejściach i na korytarzach, w tym w holach i na korytarzach poszczególnych kondygnacji budynków wysokich i wysokościowych (...);

17 Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340 z późn.zm.), dalej ustawa o PSP, Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych. Czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie m.in. kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym, rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (ust. 3 pkt 1, 2, 4). Z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych sporządza się protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany. Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem.

18 Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 pkt 1tej ustawy, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

19 Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych w protokole kontroli z 5-9 września 2016 r. – urządzenia (systemy) przeciwpożarowe ...a) hydranty wewnętrzne: zastosowano hydranty 25 umiejscowione w wydzielonej pożarowo klatce schodowej, oddymianej nadciśnieniowo. Nadto z dokumentacji zawartej w aktach wynika także, że ekspertyza techniczna ratusza w O. z maja 2008 r. została wykonana pod kątem "spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej w sposób odmienny niż podany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide k tytułowa dokumentu), a obecne postępowanie toczy się na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych oraz terenów. Oczywistym jest zatem, że tamta opinia (wydana w 2008 r.!) nie mogła obejmować wymogów rozporządzenia z 2010 r.

20 Jak wcześniej wskazano z protokołu kontroli nie wynika (co jest także niesporne między stronami), że budynek ratusza nie jest zaopatrzony w hydranty wewnętrzne 25, z umiejscowieniem przy wejściach do klatek schodowych, a taki wymóg (bez możliwości wyboru alternatywnego rozwiązania) nakłada na właściciela budynku obowiązujące rozporządzenie. Jest to najistotniejsza dla sprawy okoliczność, która daje organowi podstawę prawną do nałożenia wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji obowiązku.

21 Na marginesie można także dodać, że jak wynika z postanowienia nr [...] z dnia 3 lipca 2008 r. D. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. wyrażając zgodę na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób inny niż podany w warunkach techniczno-budowlanych, w końcowym akapicie uzasadnienia postanowienia napisał, że "ze względu na występujące obszary warunków techniczno-budowlanych niemożliwe do spełnienia oraz lokalne uwarunkowania przewidziano zastosowanie rozwiązań technicznych i wyposażenia budynku w instalacje i urządzenia wymienione w sentencji niniejszego postanowienia. Pozostałe wymagania bezpieczeństwa pożarowego nie wymienione w przedmiotowym postanowieniu należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami".

22 Nie podziela sąd zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania, bowiem zdaniem sądu obie decyzje zostały należycie uzasadnione, zakres dowodów zgromadzonych w sprawie jest wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ pouczył stronę o tym, że "na pozostałe zauważone (podczas czynności rozpoznawczych przyp. sądu) uchybienia zostaną wydane stosowne decyzje administracyjne" pismo z dnia 6 czerwca 2016 r.

23 Reasumując skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.