Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., III SA/Wr 711/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., III SA/Wr 711/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

3 Rada Miejska J.(dalej: Rada Miejska) - działając na podstawie art. 130a ust. 6, 6a, 6b i 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) - podjęła [...] r. uchwałę nr [...] "w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie

4 i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu".

5 W uchwale ustalono wysokość opłat za czynności związane z usuwaniem pojazdów

6 z dróg na terenie J. i przechowywaniem tych pojazdów na parkingu strzeżonym w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały (§ 1). Wskazano, że w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu (§ 2). Uchwała nie zawierała uzasadnienia.

7 Pismem z [...]r., Prokurator Okręgowy w J. (dalej: Prokurator) wniósł na tę uchwałę skargę. Zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 u.P.r.d. przez ustalenie wysokości w/w opłat (kosztów) w sposób nieuwzględniający kryteriów wynikających z tej normy prawnej, po pierwsze: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg, po drugie: faktycznych kosztów usuwania

8 i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, co skutkowało arbitralnym

9 i nieuzasadnionym w jakikolwiek sposób ustaleniem opłat (kosztów) na maksymalnym dopuszczalnym poziomie. Według Prokuratora, powyższe rażąco narusza prawo dając podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

10 W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

12 Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

13 o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm. - dalej: u.s.p.) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

14 Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała "w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz odstąpienia od usunięcia pojazdu".

15 W myśl art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 1 u.s.p., funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta.

16 W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

17 w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie

18 i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

19 Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie,

20 w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania

21 i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a u.P.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy

22 w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych

23 w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.P.r.d.). Wysokość stawek na 2017 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778).

24 Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań

25 w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

26 W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Nie przedłożono również uzasadnienia do projektu uchwały.

27 Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj. wyciągów - odpowiednio - z protokołu [...] sesji Rady Miejskiej z [...] r. i protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Finansów i Budżetu, Komisji Gospodarki Komunalnej, Komisji Uzdrowiskowej, Komisji Sportu, Turystyki i Zdrowia z [...] r., dotyczących procedury opiniowania projektu skarżonej uchwały, jak i głosowania nad jej uchwaleniem, nie wynika natomiast (jak słusznie wskazał Prokurator), aby w/w kryteria, które ustawodawca nakazał uwzględnić radzie powiatu przyznając jej kompetencję prawodawczą w omawianym zakresie, stanowiły przedmiot jakiejkolwiek analizy.

28 Tymczasem - wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - istnieje wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Wynika on z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. Nr 2016, poz. 283 ze zm. - dalej: z.t.p.). W myśl jego § 131, do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. W przepisach dotyczących redagowania aktów wewnętrznie obowiązujących i aktów prawa miejscowego nie ma wprawdzie odpowiednika § 131 z.t.p., jednak - stosownie do § 141 i § 143 z.t.p. - sformułowaną w tym przepisie zasadę stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących. Zgodnie bowiem

29 z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia w/w stawek na poziomie stawek maksymalnych (co miało miejsce w zaskarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

30 Podkreślenia wymaga, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadniania nie tylko ze względu na treść § 131 w zw. z § 143 z.t.p., ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje (umożliwia) kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W wyroku z [...]r., Naczelny Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że "w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP)". Uznał, że "eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa" należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego skarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (LEX nr [...]; tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny

31 w W.w wyroku z [...]r., II SA/Wa 716/04, CBOSA).

32 Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy,

33 o czym wspomniano wyżej, że analiza akt sprawy (w tym treści wyciągów z protokołów sesji Rady Miejskiej) potwierdza brak uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia Sądowi ocenę motywów działania skutkujących ustaleniem przez Radę Miejską stawek kwestionowanych przez Prokuratora opłat w maksymalnej wysokości. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał i nie pozwala Sądowi na kontrolę legalności skarżonej uchwały. Ów brak uzasadnienia, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 u.P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Tym samym, należy uznać, że Rada Miejska - przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2016 r., bez wyjaśnienia w jej projekcie, czy kierowała się przesłankami dookreślonymi w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. - istotnie naruszyła prawo.

34 W tym miejscu podkreślić wypada, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań

35 i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z [...] r. i [...]r., odpowiednio [...] i [...]; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać z treści projektu uchwały.

36 W dalszej kolejności podnieść trzeba, że przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z - wynikającą z art. 2 Konstytucji RP - zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z [...]r., [...]i z [...]r., [...]).

37 Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z [...]r. ([...],[...]), odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych, stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane

38 w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob.: wyrok z 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków

39 i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się

40 w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z [...]r., [...],[...]nr [...], poz. [...], s. [...]). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji".

41 W ocenie Sądu, § 2 skarżonej uchwały, zgodnie z którym: "W przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, wysokość kosztów wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu" nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji. Zapis ten jest bowiem nieprecyzyjny. Nie wskazuje (nie dookreśla wprost) wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ze wskazaniem rodzaju pojazdu i ich dopuszczalnej masy całkowitej. Wskazuje jedynie, że opłata "wynosi 50% stawki kwotowej za usunięcie pojazdu". Można jedynie domniemywać, że chodzi o "50% stawek kwotowych" wymienionych kolejno w załączniku nr 1 do uchwały, do którego odwołuje się § 1 uchwały, które to przepisy Sąd wyżej zakwestionował.

42 Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.