Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r., III SA/Wr 509/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2022 r., III SA/Wr 509/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Kamila Paszowska - Wojnar, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Podgórzyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2021 r. nr NK-N.4131.108.8.2021.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały nr XXXVI/362/2021 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi Gminy Podgórzyn (dalej: strona, skarżąca, Gmina) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z dnia 16 czerwca 2021 r. nr NK-N.4131.108.8.2021.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 4 uchwały nr XXXVI/362/2021 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów.

3 Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Podgórzyn (dalej: Rada, Rada Gminy) podjęła uchwałę nr XXXVI/362/2021 Rady Gminy Podgórzyn z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla sołtysów (dalej: uchwała). W § 1 uchwały postanowiono, że ustala się miesięczną zryczałtowaną dietę dla sołtysów w wysokości 400 zł. W § 4 uchwały postanowiono, że sołtysowi będącemu jednocześnie radnym nie przysługuje dieta ustalona dla sołtysów.

4 W dniu 16 czerwca 2021 r. Wojewoda wydał opisane na wstępie rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 4 uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że unieważnionym przepisem Rada Gminy pozbawiła sołtysa będącego jednocześnie radnym prawa do diety z tytułu wykonywania funkcji sołtysa. W ocenie Wojewody przedmiotowy przepis w sposób istotny narusza prawo, ponieważ nie uwzględnia charakteru świadczenia jakim jest dieta i w sposób istotny różnicuje sytuację sołtysów ze względu na pełnioną, bądź niepełnioną funkcję radnego. Wskazał organ na odrębność obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa, które nie dublują się z obowiązkami radnego Rady Gminy Podgórzyn.

5 Argumentował Wojewoda, że dieta jest formą finansowej rekompensaty za poniesione koszty związane z pełnieniem funkcji. Jej istota sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Istota diety powinna się więc sprowadzać do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem jednocześnie każdej z dwóch funkcji - radnego i sołtysa. Zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i radnego jest różny, a zatem nie jest dopuszczalna regulacja wskazująca na brak możliwości łączenia diety radnego i sołtysa. Dokonane w § 4 uchwały zróżnicowanie sytuacji sołtysów ze względu na inne pełnione przez nich funkcje, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

6 Zaznaczył Wojewoda, że zarówno art. 37b ust. 1 oraz art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.), jak

7 i inne przepisy ustanawiające prawo do świadczenia będącego ekwiwalentem poniesionych kosztów lub utraconych dochodów mają charakter autonomiczny względem siebie.

8 Gmina Podgórzyn wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) na rozstrzygniecie nadzorcze. Zarzuciła Gmina: 1) naruszenie prawa materialnego art. 37b ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że osobie sprawującej jednocześnie funkcję organu wykonawczego sołectwa (sołtysa) oraz pełniącej mandat radnego gminy przysługują dwa tytuły do otrzymywania diety i zwrotów kosztów podróży służbowej, podczas gdy osobie tej przysługuje tylko dieta z tytułu pełnienia funkcji radnego; 2) naruszenie prawa materialnego art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że § 4 uchwały różnicuje sytuację osób sprawujących funkcję sołtysa i tym samym narusza zasadę równości wobec prawa i dyskryminuje sołtysów pełniących jednocześnie funkcję radnego, podczas gdy ww. przepis odnosi się do osób będących w takiej samej sytuacji; 3) naruszenie prawa materialnego art. 7 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że § 4 uchwały był wydany bez podstawy prawnej i poza granicami prawa, podczas gdy był zgodny z art. 37b ust. 1 u.s.g.

9 Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania.

10 W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasada wyrażona w § 4 uchwały jest zgodna z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 773/17 orzekł, że "połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę".

11 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

13 Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

14 Z art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

15 Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

16 Spór w sprawie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, który stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia diet dla sołtysów, w którym przewidziano, że sołtysowi będącemu jednocześnie radnym nie przysługuje dieta ustalona dla sołtysów. Podstawą wydania zaskarżonej regulacji § 4 uchwały, był art. 37b ust. 1 u.s.g., stanowiący, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada Gminy korzystając z przysługujących jej kompetencji przyjęła zasadę "jednej diety" w przypadku sołtysów pełniących jednocześnie obowiązki radnego gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, iż zakres pełnienia obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i radnego jest różny, nie jest dopuszczalna regulacja wskazująca na brak możliwości łączenia diety radnego i sołtysa.

17 Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu stwierdził, że narusza on prawo. Sąd w zaistniałym sporze przyznał rację skarżącej Gminie.

18 Kwestia objęta sporem była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i Sąd w składzie jak w sprawie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 174/19 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2019 r. sygn.. akt II OSK 3380/19 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Do tez zawartych w ww. wyrokach Sąd odwoła się, przyjmując je za własne.

19 Jako zasadny ocenia Sąd pogląd Wojewody, co do charakteru diety otrzymywanej przez radnych rady gminy w oparciu o przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podkreśla się, że dieta ta jest wyłącznie ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Odróżnia to dietę od wynagrodzenia z pracę, którego istotą jest przysporzenie majątkowe po stronie pracownika, powstałe w związku z wykonywaniem przez niego pracy. Tymczasem wypłata diety ma jedynie rekompensować radnemu i/lub sołtysowi straty, jakie ponosi on w wyniku wykonywanych czynności przedstawicielskich np. w postaci utraty wynagrodzenia za pracę czy utraty dochodu z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej za czas, w którym radny wykonuje obowiązki związane z piastowaniem tej funkcji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 4406/14, czy wyrok NSA 211z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX).

20 Należności przysługujące radnym uregulowane zostały w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis ten, podobnie jak art. 37b ust. 1 u.s.g., zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata tytułu wykonywania funkcji społecznej (radnego) na rzecz gminy. Jednakże konstrukcja obu przepisów jest odmienna. W przeciwieństwie bowiem do zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. kategorycznego stwierdzenia "radnemu przysługują diety", w art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca postanowił, że rada gminy "może" ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży (por. NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 773/17, CBOSA).

21 Nie neguje Sąd wskazywanych przez Wojewodę różnic w zakresie obowiązków związanych z pełnieniem funkcji sołtysa i funkcji radnego, nie można jednak wywodzić z tego, że w sposób oczywisty różnice te przekładają się na powstanie po stronie sołtysa dodatkowych kosztów i strat, odrębnych i niezależnych od tych, jakie wiążą się ze sprawowaniem mandatu radnego. Tym samym już, brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniona została podstawowa przesłanka dotycząca jednakowej sytuacji podmiotów - sołtysów będących oraz niebędących radnymi - warunkująca ocenę z punktu widzenia art. 32 Konstytucji RP. Zasada równości nakazuje władzom publicznym w ten sam sposób traktować podmioty prawa charakteryzujące się tymi samymi relewantnymi cechami. W niniejszej sprawie, pomiędzy wskazanymi kategoriami adresatów normy prawnej zachodzą istotne różnice wynikające m.in. z faktu zagwarantowania w ustawie radnym prawa do diety i nie zagwarantowania tego prawa sołtysom, co również prowadzi do wniosku, że odmienne traktowanie w przepisach uchwały sołtysów nie będących radnymi oraz radnych będących sołtysami było dopuszczalne w świetle tej zasady (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., o sygn. II SA/Rz 496/113, CBOSA).

22 Upoważnienie z art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży, pozostawiając zarazem radzie gminy swobodę tak co do oceny tej potrzeby, jak i co do ustalenia zasad, na jakich te świadczenia będą przysługiwały, w zależności od warunków i potrzeb lokalnych. Jak już podkreślono, kwestie finansowania działań sołtysów z woli ustawodawcy należą do właściwości organów gminy, która rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem.

23 W sprawie Rada nie przekroczyła granic wynikających z przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. przyjmując zasadę "jednej diety" w odniesieniu do sołtysów, którzy jednocześnie sprawują mandat radnego i pobierają diety z tego tytułu.

24 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.