Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2011 r., III SA/Wr 286/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2011 r., III SA/Wr 286/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] r. J. L. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie: "skarżącą") złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha ([...] ha do jednolitej płatności obszarowej oraz [...] ha do uzupełniającej płatności obszarowej).

3 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej, powołując się na art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i V tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.). Podkreślił, że zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

4 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, kierując się dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu, pomniejszył kwotę naliczonej płatności w roku 2010 o sankcje wieloletnie nałożone na skarżącą w roku 2007 dla jednolitej płatności obszarowej (decyzja Nr [...] z dnia [...] r. o całą przyznaną kwotę pomocy, tj. [...] zł. Jednocześnie pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana.

5 Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił przyznania skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej, wskazując na art. 53 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiający szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, a także wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 44, str. 243 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy różnice między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3, ust. 4 lit. b) oraz ust. 5 wynikają z nieprawidłowości popełnionych celowo, pomoc, do której rolnik byłby uprawiony zgodnie z art. 50 ust. 3, ust. 4 lit. b) oraz ust. 5, nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach danego programu pomocy, o ile różnice przekraczały 0,5 % zatwierdzonego obszaru lub 1 ha powierzchni. Jeśli różnica wynosi ponad 20 % obszaru zatwierdzonego, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3, 4 lit b) oraz ust. 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostanie anulowane.

6 Stosownie do tego uregulowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pomniejszył przyznane w wyniku rozpoznania wniosku płatności o sankcje wieloletnie nałożone na skarżącą w roku 2007, dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (decyzja nr [...] z dnia [...] r.). o całą przyznaną kwotę płatności, tj. [...] zł. Dodatkowo wyjaśnił, że kwota zmniejszenia, po uwzględnieniu kwot potrąceń z innych płatności w całości została przeznaczona na pokrycie sankcji wieloletnich nałożonych w 2007 r., a pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana.

7 W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, skarżąca podniosła, że decyzje wymierzające jej sankcje na okres trzech lat zaskarżyła do sądu administracyjnego i wyroki Sądu w tych sprawach nie są jeszcze prawomocne. Podniosła, że organ nie powinien stosować sankcji wynikających z decyzji, które poddane są kontroli sądowej i wniosła o uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz przyznanie jej płatności bez stosowania sankcji.

8 Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

9 W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wyjaśnił, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1a przywołanej powyżej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

10 posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

11 wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

12 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

13 został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

14 Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

15 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł również, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

16 roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

17 innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa).

18 - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

19 W dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, organ pierwszej instancji ustalił przysługującą stronie kwotę pomocy i wynosiła ona [...] zł. Wyliczenia organu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w tym zakresie organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Kwota ta została jednakże pomniejszona ze względu na uwzględnienie sankcji nałożonych na stronę w roku 2007. Jednocześnie pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana.

20 Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z treścią art. 138 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), kwota naliczonej płatności w roku bieżącym jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto te różnicę.

21 Odnośnie odmowy przyznania pomocy uzupełniającej płatności obszarowej organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota należnej skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej wynosiła [...] zł i została pomniejszona ze względu na uwzględnienie sankcji nałożonych na stronę w roku 2007. Kwota zmniejszenia, po uwzględnieniu kwot potrąceń z innych płatności w całości skompensowała kwotę sankcji wieloletnich nałożonych na stronę w roku 2007. Jednocześnie pozostała kwota sankcji z 2007 r. w wysokości [...] zł została anulowana. Przytoczył przy tym treść art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004, str. 18 ze zm.), zgodnie z którym, kwota naliczonej płatności w roku bieżącym jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto te różnicę.

22 Organ II instancji podkreślił również, że w myśl art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec nie wstrzymuje jej wykonania. Dodatkowo, ust. 6 cytowanej ustawy nakłada na ARiMR konieczność załatwienia sprawy dotyczącej płatności obszarowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W rozpoznawanej sprawie brak jest według organu odwoławczego jakichkolwiek podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

23 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła brak podstawy prawnej do jej wydania, a dodatkowo naruszenie art. 7, 8, 9 i 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nieustalenie stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nieinformowanie strony, np. o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania oraz niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

24 W uzasadnieniu skargi podniosła, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparte zostało na decyzjach z 2010 r. o uchyleniu decyzji przyznających płatności na 2007 rok, odmowie ich przyznania i nałożeniu sankcji. Jak wyjaśniła skarżąca, decyzje te zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sprawa o sygn. akt [...] i [...]) i w sprawach tych nie zapadły jeszcze prawomocne wyroki. W ocenie skarżącej, kwestia nałożenia sankcji ma charakter zagadnienia wstępnego, a zatem w takiej sytuacji organy rolne winne były zawiesić postępowanie w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji, do czasu rozstrzygnięcia prawomocnymi wyrokami skarg na decyzje o wymierzeniu sankcji.

25 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

27 Skarga nie jest uzasadniona.

28 W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu nieważności decyzji z dnia [...] r., jako zarzutu najdalej idącego. W ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., wydane zostało bez powołania w sentencji rozstrzygnięcia podstawy prawnej, a zatem sąd zobowiązany był stwierdzić jego nieważność. Zarzut ten jest bezzasadny. W decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, organ drugiej instancji wyraźnie bowiem wskazał, że orzeczenie to podejmuje na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przywołując jednocześnie stosowne publikatory aktów prawnych. Takie określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowe i wyczerpujące. Pierwsze z dwóch powołanych aktów prawnych zawierają podstawy procesowe i określają właściwość organu do wydania decyzji, ustawa wymieniona jako ostatnia zawiera zaś podstawę materialnoprawny.

29 Odnośnie zarzutów skargi, w których podniesiono naruszenie przepisów postępowania, w tym zarzutu nieinformowania skarżącej o możliwościach składania wniosków i oświadczeń, podnieść należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej:

30 1) stoi na straży praworządności,

31 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

32 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,

33 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

34 Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 w/w ustawy).

35 Pierwsza zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 kpa, druga zasada - określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach - stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 kpa. Organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł.

36 Ogólne zasady postępowania uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują problematyki dotyczącej rozłożenia ciężaru dowodu. Ustawa o płatnościach nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Konsekwencją tej zasady jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach płatności zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku, tak jak w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

37 Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań określona w art. 10 § 1 kpa, w ustawie o płatnościach również została wyraźnie ograniczona. W art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach określono, że organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przy czym nie stosuje się art. 81 kpa ( wyłączono stosowanie tzw. domniemania faktycznego). Tym samym organ ten został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 778/10, niepublikowany).

38 Wobec powyższego, zarzuty skargi związane z naruszeniem art.7, art. 8 i art. 9 kpa są niezasadne.

39 Również zarzut niezawieszenia postępowania z uwagi na występujące w sprawie, w ocenie skarżącej, zagadnienie wstępne, a w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia przedwcześnie, uznać należało za niezasadny.

40 Sankcje na 2007 rok w okresie trzech lat kalendarzowych zostały nałożone na skarżącą decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. Decyzje te zostały utrzymane w mocy w administracyjnym toku instancji, a skargi wniesione na rozstrzygnięcia organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu we Wrocławiu oddalone (wyrok w sprawie [...] z dnia [...] r. i [...] z dnia [...] r.). Oznacza to, że decyzje o nałożeniu sankcji są ostateczne i prawomocne i mogą zostać wykonane. Fakt zaskarżenia wskazanych wyroków do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przesądza, w ocenie Sądu, zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie przyznania płatności do gruntów na rok 2010 r. Przeciwnie, organy rolne posiadając wiedzę o istnieniu w obrocie prawnym ostatecznych decyzji, obligujących do pomniejszania przyznanych w okresie kolejnych trzech lat wszystkich przyznanych płatności, tytułem nałożonych sankcji, zobowiązany był z urzędu fakt ten uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że ewentualne uwzględnienie skarg kasacyjnych i w konsekwencji ponownego rozpoznania spraw przez Sąd, uchylenie decyzji o nałożeniu sankcji, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2010.

41 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji orzeczenia.