Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., V SA/Wa 868/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., V SA/Wa 868/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi I. M. S.z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz I. M. S. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. o rozpatrzeniu sprzeciwu .

3 Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym :

4 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. wszczął w I. sp. z o.o sp. k. w W. (dalej także: Spółka, skarżąca) kontrolę płatnika składek. W toku kontroli ZUS wezwał kontrolowaną Spółkę do przedłożenia szeregu dokumentów m.in. umów handlowych łączących ją z innym podmiotem, umów zlecenia , rachunków do tych umów dot. 10 osób. Pismem z 28 listopada 2016 r. Spółka na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 584; dalej: u.s.d.g.) wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem art. 79a ust. 1, 5, 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g.

5 Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Oddział ZUS w W. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Spółce. W wyniku wniesienia zażalenia na to postanowienie, Prezes ZUS postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż postępowanie odwoławcze nie wykazało naruszenia art. 79 a ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a Inspektor Kontroli Zakładu żądając dokumentów stanowiących podstawę weryfikacji danych zgłoszonych do Zakładu nie przekroczył zakresu kontroli zawartego w upoważnieniu do jej przeprowadzenia.

6 Postanowienie Prezesa ZUS stało się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się ona jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia Oddziału ZUS w W., a także zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej z [...] maja 2015 r. zarejestrowanej pod sygn. [...], a w przypadku nieuwzględnienia wniosku – o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

7 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 11 k.p.a. ; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 92 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

8 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

9 W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie.

10 Postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie o sygn.. akt V SA/Wa 266/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

11 Sąd I instancji odwołując się do dyspozycji art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że uchwałą z 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzono, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 84c ust. 10 u.s.d.g., w którym orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia dotyczącego kontynuowania czynności kontrolnych.

13 Odwołując się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu uchwały II GPS 3/13, Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, więc nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd również brak jest kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie.

14 Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Spółkę skargą kasacyjną.

15 Postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r. w sprawie o sygn.. akt II GSK 1885/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w wyroku z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 37/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: " art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 28 grudnia 2017 r. poz.2451.

16 NSA zwrócił też uwagę na fakt, iż sentencja uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GPS 3/13 nie wiąże na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. sądów administracyjnych w niniejszej sprawie z uwagi na to, że dotyczy dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie skargi na rozstrzygnięcie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. a nie – jak w sprawie niniejszej – utrzymania przez Prezesa ZUS w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

17 Z kolei w uchwale z 7 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 9/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)".

18 W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała w podstawach kasacyjnych m.in. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

19 Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 37/15, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumianego jako wyłączającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

22 W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.

23 W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

24 a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

25 b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

26 c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

28 Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

29 Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

30 Na wstępie należy zaznaczyć, że wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 37/15, zawarty w skardze wniosek o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak też przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, stały się bezprzedmiotowe.

31 Mając na uwadze, że w świetle powołanego wyroku TK postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał zaskarżone postanowienie kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 318/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), tego typu postanowienie charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pełną i realną. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

32 W ocenie Sądu skarga jest zasadna.

33 Przepis art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje na wagę, jaką ustawodawca położył na konieczność określenia w Upoważnieniu zakresu kontroli. Zamieszczenie w Upoważnieniu zakresu kontroli jest obligatoryjne a zakaz wykroczenia w toku kontroli poza jej zakres wskazany w Upoważnieniu jest jednoznaczny. W ocenie Sądu nie można określenia zakresu przedmiotowego kontroli interpretować rozszerzająco, co miało miejsce po stronie organu w rozpoznawanej sprawie. Analiza przedstawionego Skarżącej spółce zakresu przedmiotowego kontroli sprowadzającego się do kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, nie pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia umowami oraz zestawieniami obrotów i sald.

34 Skład orzekający w pełni podziela stawisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), z którego wynika, iż jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego Upoważnienia do jej przeprowadzenia. Dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez Zakład dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli.

35 W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął z mocy art. 200 p.p.s.a.