Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., V SA/Wa 649/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., V SA/Wa 649/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich; - uchyla zaskarżoną decyzję -

Uzasadnienie

2 Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] listopada 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...]sierpnia 2003 r. o odmowie przyznania E. Z. (zwanej dalej: skarżącą) uprawnień kombatanckich. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu urodzenia w obozie hitlerowskim w [...] ([...])[...]kwietnia 1945 r. i przebywania tam do 9 maja 1945 r. Skarżąca podniosła również, iż jej matka, będąc w ciąży, przed przeniesieniem do powyższego obozu przebywała w obozie w [...] ([...]). Zdaniem organu fakt ten nie stanowił represji w rozumieniu ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego uprawniającej do przyznania uprawnień kombatanckich (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). Organ nie kwestionował zdarzeń podanych przez skarżącą, jednakże z uwagi na to, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154) nie wymieniało obozów w [...] i [...], pobyt w wymienionych obozach nie mógł być uznany za represję w rozumieniu ustawy o kombatantach. Organ przyznał jednocześnie, iż dostępne źródła (np. "Das nationalsozialistische Lagersystem" 1990 r.) potwierdzają istnienie obozu w [...] (jako obozu powiatowego). Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2004 r. sygn. akt V SA 5286/03 oddalił.

3 Skarżąca w listopadzie 2011 r. złożyła wniosek o zmianę decyzji z [...] listopada 2003 r. w trybie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), powołując się na zmianę wykładni przepisów, mających zastosowanie w sprawie.

4 Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] listopada 2003 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że aby można było uchylić decyzję w trybie art. 154 § 1 k.p.a. za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony, która w sprawie nie została spełniona. Bowiem skarżąca obecny wniosek opiera na tych samych argumentach, co poprzedni wniosek rozpatrzony odmownie w 2003 r. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo dr M. W. z [...] marca 2005 r., która nie potwierdza, aby w [...] ([...]) poza obozami pracy przymusowej (nie podlegającym przepisom ustawy kombatanckiej) znajdowały się inne obozy, a ponadto stwierdza również, że nie ma informacji, aby [...] ([...]) znajdował się jakikolwiek obóz. Mając powyższe na uwadze organ nie stwierdził, że istnieje w sprawie przesłanka z art. 154 § 1 k.p.a. dotycząca słusznego interes strony, a zatem przyznając uprawnienia kombatanckie skarżącej działałby wbrew jasnobrzmiącemu przepisowi prawa.

5 We wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż organ nie uwzględnił w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, faktu urodzenia skarżącej w [...] w kwietniu 1945 r. Sam fakt istnienia tego obozu nie był negowany przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2003 r. Skarżąca zauważyła, że organ powołał w tej decyzji publikację naukową, wskazującą na istnienie tego obozu. Dlatego – jej zdaniem – odejście od wcześniejszych ustaleń faktycznych, bez powołania dowodów, wskazujących na zasadność podjęcia takiej decyzji jest nieuprawnione.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] stycznia 2012 r. Kierownik Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z [...]grudnia 2011 r. Zdaniem organ nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Stwierdził także, że ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnień kombatanckich przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2003 r. Kierownik Urzędu rozpoznając sprawę w trybie zwyczajnym ustalił, iż strona nie udowodniła okoliczności mogących być podstawą do wydania decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, które potwierdził Sąd administracyjny wyrokiem z 14 maja 2004 r. oddalając skargę.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z [...]stycznia 2012 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

8 1. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

9 a. art. 154 § 1 k.p.a.: przez uznanie, że nie została spełniona przesłanka istnienia słusznego interesu strony, w sytuacji, gdy zmiana wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, wskazuje na istnienie prawa strony do przyznania uprawnień kombatanckich oraz przez niedokonanie ustaleń faktycznych i prawnych, które pozwoliłyby na ocenę, czy zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji;

10 b. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez brak przedstawienia przez organ uzasadnienia prawnego wskazującego, że wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie nie uległa zmianie w sposób, który umożliwiałby zmianę decyzji z 2003 r., w sytuacji, gdy strona powołała liczne wyroki sądów administracyjnych, które umożliwiają stwierdzenie takiej zmiany oraz przez niedokonanie ustaleń faktycznych oraz brak ich przedstawienia,

11 c. art. 77 § 1 k.p.a. przez brak poczynienia ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie tego, czy miejsce urodzenia się wnioskodawczyni spełniało przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że było to miejsce odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa.

12 2. Naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

13 art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, b w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy kombatanckiej, przez uznanie, że urodzenie się i przebywanie w obozie hitlerowskim w okresie niemowlęcym i prenatalnym nie stanowi represji wojennych, o których mowa w ustawie oraz przez uznanie, że przebywanie w obozie hitlerowskim, który nie został wskazany w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r., w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej i obywatele polscy innych narodowości, nie pozwala na przyznanie uprawnień kombatanckich.

14 W motywach skargi skarżąca – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wskazała, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tezo bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy.

15 Następnie skarżąca wskazała, że nastąpiła zmiana w orzecznictwie poglądu, że rozporządzenie w sprawie wykazu obozów ma charakter konstrukcyjny dla uprawnień kombatanckich. Bowiem po 2004 r. w wyniku rozpatrywania kolejnych skarg dotyczących uprawnień kombatanckich w orzecznictwie przyjęto, że rozporządzenie w sprawie określenia miejsc odosobnienia powinno być interpretowane przede wszystkim w świetle wykładni celowościowej, a nie literalnej. Znaczenie tego rozporządzenia ogranicza się więc przede wszystkim do uproszenia postępowania dowodowego i nie uniemożliwia osobom, które przebywały w obozach niewskazanych w rozporządzeniu udowodnienia doznanych represji i otrzymania uprawnień kombatanckich. Skarżąca wskazała, że powyższa zmiana wykładni ma bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ponieważ organ nie negował bowiem faktu urodzenia skarżącej w obozie. Skarżąca podkreśliła, że w decyzji z [...] listopada 2003 r. organ wskazał wprost, że dostępne źródła potwierdzają istnienie obozu w [...]. Dlatego bez potrzeby oparcia się na treści rozporządzenia w sprawie wykazu obozów, została w sprawie ustalona przesłanka przebywania przez skarżąca w obozie, w którym osoby osadzone były poddane represjom przez władze hitlerowskie.

16 Skarżąca zarzuciła także, że nietrafne w świetle obowiązującej wykładni jest twierdzenie o tym, że represje doznawane w okresie prenatalnym i niemowlęcym nie podlegają kompensacie na podstawie ustawy kombatanckiej. Bowiem w wyroku z 20 lipca 2006 r., II OSK 986/05 (Lex nr 275521) NSA wskazał, że na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z lit. c ustawy kombatanckiej w zw. z art. 4461 k.c. uprawnienia określone w tej ustawie przysługują także dziecku poczętemu, którego matka przebywała w okresie ciąży z przyczyn politycznych, narodowościowych" religijnych i rasowych w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, bądź w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Zatem wykładnia, na którym, została oparta decyzja z 2003 r. nie może być dłużej uznawana za obowiązującą i dopuszczalną. W związku z tym w słusznym, usprawiedliwionym interesie skarżącej leży zmiana zawartego w niej rozstrzygnięcia. Warto równocześnie wskazać, że zmiana tej decyzji nie koliduje również z interesem społecznym.

17 Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

19 skarga jest zasadna.

20 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle tych przepisów zbadania przez Sąd wymaga kwestia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy o kombatantach oraz przepisami procedury administracyjnej.

21 Oceniając zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

22 Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie. Stosownie do art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Trafnie w skardze podniesiono, że zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996, s. 693). Tym samym Sąd podziela pogląd prawny powołany w skardze, a wyrażony w wyroku NSA z 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1531/06, że przepis art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony.

23 Mając na uwadze powyższe trafnie w skardze skarżąca zarzuciła, że sposób interpretacji art. 154 § 1 k.p.a. w zaskarżonej decyzji jest błędny, ponieważ istnieje możliwość weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu z [...] listopada 2003 r., a to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2004 r. oddalił skargę na powyższą decyzję Kierownika Urzędu nie przesądza samoistnie o niemożności zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a.

24 Następnie wskazać należy, że istotnie – jak trafnie podnosi skarżącą, a do czego nie odniósł się organ w zaskarżonej decyzji – nastąpiła od 2006 r. w wielu orzeczeniach zmiana interpretacji przepisów dotyczących przyznawania uprawnień kombatanckich dzieciom urodzonym i przebywającym w obozach hitlerowskich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 596/05, jak też wyrok NSA z 23 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 601/05) – "Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "b" w zw. z lit. "c" ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 Nr 42 poz. 371 ze zm.) w zw. z art. 4461 Kc uprawnienia określone w tej ustawie przysługują także dziecku poczętemu, którego matka przebywała w okresie ciąży z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, bądź w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa".

25 Drugim elementem, co do którego po 2003 r. zaszła istotna zmiana interpretacji przepisów prawa był pogląd, że możliwe jest przyznanie uprawnień kombatanckich także osobie, która przebywała w innym miejscu odosobnienia niż wymienione w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. Nr 106, poz. 1154) (p. wyroki NSA z 17 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1205/05 i II OSK 1228/05), pod warunkiem udowodnienia przez wnioskodawcę, że miejsce

26 Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżonej decyzji dwa powyższe elementy zostały pominięte przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, choć skarżąca w trakcie postępowania konsekwentnie podnosiła, że urodziła się w niewoli w obozie niemieckim w [...]. Brak wyjaśnienia tych kwestii powoduje, że organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odniesienia się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto taki sposób procedowania przez organ uznać należy za oczywiste naruszenie określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz wyrażonego w art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

27 Reasumując przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien raz jeszcze wyjaśnić, czy istniał obóz w [...] w tym celu powinien skonfrontować treść pisma IPN z 8 marca 2005 r. z dostępnymi źródłami o jakich mowa w decyzji Kierownika Urzędu z [...] listopada 2003 r. (np. "Das nationalsozialistische Lagersystem" 1990 r.) potwierdzającymi istnienie tego obozu. Ponadto ocenić – w przypadku ustalenia, że taki obóz istniał – czy charakter tego obozu daje podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich w świetle ustawy kombatanckiej. Następnie przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ powinien ocenić, czy za zmianą decyzji z [...] listopada 2003 r. przemawia słuszny interes skarżącej.

28 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.