Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., V SA/Wa 489/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., V SA/Wa 489/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2011 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. S. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę ... zł (...), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... zł (...) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (...).

Uzasadnienie

2 Po rozpatrzeniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr .... z ... sierpnia 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z ... października 2011 r. nr ... utrzymał w mocy ww. decyzję.

3 W uzasadnieniu decyzji z ... października 2011 r. podniesiono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

4 W dniu ... marca 2008 r. wpłynął wniosek S. N. o przyznanie płatności na rok 2008. Decyzją nr ... z ... listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. przyznał S. N. wnioskowaną płatność w łącznej wysokości ... zł.

5 Przedmiotowa decyzja została wysłana do wnioskodawcy i została odebrana przez jego małżonkę E. N. ... listopada 2008 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez S. N. we wniosku o wpis do ewidencji producentów ... grudnia 2008 r.

6 W dniu ... lutego 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął opis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że zgon S. N. nastąpił 14 maja 2008 r.

7 E. N. ... grudnia 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie, że płatności bezpośrednie za rok 2008 pobrała osobiście ze wspólnego z mężem konta.

8 W związki z powyższym organ I instancji uznał, iż środki te zostały pobrane bez podstawy prawnej, a zatem są kwotą nienależnie pobraną. Konsekwencją tego było ustalenie E. N. kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości ... zł.

9 Organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy decyzja (z ... listopada 2008 r.) o przyznaniu S. N. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że nie wywołuje ona skutków prawnych. Jeżeli zatem nie została doręczona skutecznie stronie z uwagi na jej śmierć, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – w myśl art. 110 k.p.a. – nie jest związany wydaną przez siebie decyzją. W związku z tym środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie ww. decyzji należało uznać za płatności nienależnie pobrane (jako wypłacone bez podstawy prawnej). W konsekwencji E. N. jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

10 W następstwie rozpoznania skargi od decyzji z dnia 18 października 2011r. (wniesionej przez E. N.). Tutejszy Sąd wyrokiem wydanym w sprawie o sygn.. akt V SA/Wa 2472/11 stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia ... sierpnia 2011r. nr ...

11 W uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślono m. in., że podstawą do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialnoprawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008, jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników.

12 Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051), na podstawie której S. N. przyznano płatności obszarowe posługuje się pojęciem rolnika i wskazuje w art. 7 warunki m.in. przyznawania rolnikowi jednolitej płatności obszarowej.

13 Sąd I instancji rozpoznając sprawę po raz pierwszy uznał, że przepis art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie E. N. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku S. N. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Środki przyznane S. N. decyzją z ... listopada 2008 r. i przelane na jego konto – już po jego śmierci, zostały pobrane przez skarżącą. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej lecz jako osoba trzecia, która była współwłaścicielem konta.

14 Dlatego też sprawa zwrotu pobranych przez nią z konta środków wypłaconych jej przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 961/11

15 Z tych też względów Sąd I instancji uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

16 Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku (wniesionej przez Prezesa ARiMR) Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 14 stycznia 2014r. sygn.. akt II GSK 1415/12 uchylił tenże wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

17 W uzasadnieniu własnego orzeczenia NSA podniósł m. in., że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do zagadnienia, czy sprawa ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, sprawę cywilną, do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, co oznacza, że nie może być ona załatwiona, jako sprawa administracyjna, w drodze decyzji administracyjnej, czy też przeciwnie, że jest to sprawa z zakresu prawa administracyjnego podlegająca rozstrzygnięciu przez właściwy organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. NSA przypomniał, że powyższa kwestia stanowiła już przedmiot stosunkowo licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na ich tle, zarysowały się dwa stanowiska. Mianowicie stanowisko, że sprawa ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności stanowi sprawę cywilną, która powinna być rozstrzygana przy uwzględnieniu instytucji bezpodstawnego wzbogacenia (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11) oraz stanowisko mu przeciwne, z którego wynika, że przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt 95/12; wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12).

18 NSA w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd prawny prezentowany we wskazanej kwestii na gruncie drugiego spośród przedstawionych stanowisk.

19 Podkreślił jednocześnie, że z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 lit. a) iii) wymienionego rozporządzenia. Nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji unijnej jest więc to, że w prawie krajowym zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonywany jest na podstawie regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W tej mierze, w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego, z którego wynika, że w zakresie odnoszącym się do ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności odsyła on do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie NSA analiza przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego, natomiast, gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, wobec którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

20 NSA podkreślił, że w art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy mowa jest o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. Ustawodawca nie precyzuje więc, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego adresowana była decyzja o przyznaniu płatności, lecz ogranicza się jedynie do operowania pojęciem "pobrania środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości". Z kolei termin ich "pobrania" oznacza inaczej dostarczyć, wysłać, wziąć, otrzymać coś, przyjąć, odebrać (też w czyimś imieniu) jakąś należność, skorzystać z czegoś. Wobec tego, ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony. W związku z powyższym NSA uznał, że brak jest podstaw, aby za trafny uznać można było pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi normę kompetencyjną dla właściwego organu do ustalenia, czy nastąpiło rzeczywiste pobranie nienależnych środków publicznych, o których mowa w tym przepisie.

21 Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

23 Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2014r. sygn.. akt II GSK 1415/12 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej organu. W tejże sprawie NSA przesądził, iż kwestia ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy do materii administracyjnoprawnej, a zatem podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli tak, to decyzję z dnia ... października 2011r. wydaną przez Prezesa ARiMR (nr ...) uznać należy za poprawną formalnie. W ocenie Sądu jest ona również zasadna merytorycznie, a wniesiona od niej (przez E. N.) skarga skutecznie jej nie podważa.

24 Z materiałów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego niespornie wynika, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 przyznane zostały mężowi skarżącej decyzją z dnia ... listopada 2008r. nr ... wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. Płatności te przekazano na rachunek wskazany przez w/w w dniu ... grudnia 2008r. Tymczasem mąż skarżącej (S. N.) zmarł w dniu ... maja 2008r., tj. nie tylko przed przekazaniem środków pieniężnych na jego konto, ale i przed wydaniem decyzji mocą której środki te zostały mu przyznane. Oznacza to, że decyzja z dnia ... listopada 2008r. nie weszła do obrotu prawnego i jako taka nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Środki przyznane na mocy tejże decyzji przekazano więc bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością ich zwrotu przez osobę która je pozyskała, a która nie była adresatem decyzji z dnia ... listopada 2008r. Podkreślenia wymaga, że skarżąca E. N. po śmierci swojego męża S. N. mogła ubiegać się o przyznanie jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 (jako współposiadacz, a zarazem współspadkobierca gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności przez męża).

25 Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w wersji obowiązującej dla stanu faktycznego sprawy niniejszej) – Dz. U. Nr 170 z 2008r. poz. 1051 z późn. zm. w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności (...). Płatności te przysługują spadkobiorcy, który:

26 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności (...);

27 2) spełnia warunki do przyznania danej płatności (...);

28 3) wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku;

29 Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w pkt. 3. Okoliczność tą podkreśla organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zob. str. 10 tegoż uzasadnienia).

30 Brak wystąpienia z wnioskiem, o którym wyżej mowa skutkował tym , że organ nie mógł wydać decyzji w sprawie przyznania skarżącej płatności, o które wystąpił jej mąż. Zaprezentowana przez organ wykładnia przepisu art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach (...) zgodna jest z poglądami wyrażonymi w tej materii przez judykaturę. Dla przykładu warto przywołać tu wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r. sygn.. akt II GSK 204/09 – lex nr 919874, w którym podkreślono, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 pka. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania.

31 Wyrazem respektowania stanowiska zaprezentowanego w w/w wyroku jest także decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. z dnia ... czerwca 2009r. nr ... o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2008 S. N. (znajdująca się w aktach sprawy).

32 Jeśli chodzi o skargę, to nie ma ona wpływu na ocenę kwestionowanego nią rozstrzygnięcia, albowiem okoliczności w niej podniesione są prawnie obojętne. Nie ma znaczenia w szczególności to, że przyznane płatności zostały spożytkowane na poczet wcześniejszych wydatków poczynionych w gospodarstwie jak i to, jaki jest obecny stan zdrowia skarżącej. Niejako na marginesie podkreślić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich przyczyn płatność przekazana na rachunek męża skarżącej nie uległa przedawnieniu oraz dlaczego nie wystąpiły w jej przypadku przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu.

33 Rozważania poczynione przez organ w tej materii Sąd aprobuje.

34 Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.