Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., V SA/Wa 417/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., V SA/Wa 417/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący", "Strona") jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wydanej w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

3 U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

4 Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego złożonym w dniu 16 czerwca 2016 r. a podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 poz.

5 278) wraz z załącznikami graficznymi. W złożonym wniosku Skarżący zadeklarował

6 łączną powierzchnię działek rolnych 1,89 ha, w tym obszar 0,81 ha położony na

7 działce ewidencyjnej nr ..., obszar 0,75 ha na działce ew. nr ..., obszar 0,05

8 ha na działce ewidencyjnej nr ..., obszar 0,26 ha położony na działce ... oraz

9 0,02 ha na działce ....

10 W dniu [...] lutego 2017 r. Kierownik BP ARiMR [...] wydał w sprawie decyzję nr [...] , na mocy której przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 457,43 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 474,45 zł.

11 Skarżący złożył odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

12 W dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR jak organ

13 odwoławczy wydał decyzję, na mocy której uchylił skarżoną decyzję organu I

14 instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

15 W dniu 13 sierpnia 2018 r. do Mazowieckiego OR ARiMR wpłynęło pismo

16 Strony zatytułowane Skarga i odwołanie. W treści pisma strona wskazuje, że nie

17 został rozpatrzony wniosek za rok 2016, a dotychczasowa decyzja została uchylona i

18 nie wydano w sprawie nowego rozstrzygnięcia.

19 Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR uznał skargę za zasadną i wyznaczył

20 termin załatwienia sprawy na dzień 19 listopada 2018 r.

21 W dniu [...] listopada 2018 r. Kierownik BP ARiMR W. ... wydał

22 decyzję nr [...], na mocy której przyznał wnioskodawcy jednolitą

23 płatność obszarową w wysokości 572,94 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o

24 180,20 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 505,46 zł.

25 Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji w wyniku dokonanej

26 weryfikacji powierzchni PEG przez Biuro Kontroli na Miejscu Wydział ds. weryfikacji

27 powierzchni MKO, wykluczył powierzchnię 0,25 ha działki ewidencyjnej nr ... w

28 oparciu o powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG/MKO

29 odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo, która została wyznaczona w

30 oparciu o ortofotomapę z roku 2016. Organ I instancji wskazał, że wykluczono

31 budynek, zadrzewienia i obszary nieużytkowane rolniczo.

32 Płatność JPO przyznano do powierzchni stwierdzonej i pomniejszono o 1,5

33 krotność stwierdzonej różnicy. Płatność za zazielenienie przyznano do powierzchni

34 zatwierdzonej.

35 Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada

36 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia

37 bezpośredniego na rok 2016.

38 Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazaną na wstępie i

39 zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia

40 [...] listopada 2018 r. Wyjaśnił, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz

41 warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok

42 2016 reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów

43 wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 278). Przytoczył brzmienie art. 7

44 oraz art. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wskazał, iż w przypadku

45 stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku stosuje się przepisy rozporządzenia

46 Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie

47 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do

48 zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub

49 wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do

50 płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady

51 wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48).

52 Organ odwoławczy zauważył, iż na materiale graficznym działki ewidencyjnej

53 nr ... i ... Wnioskodawca oznaczył cyframi obszary:

54 1. zarośla w postaci akacji, które zostały zlikwidowane w lutym 2015 r.,

55 2. zarośla w rowie z wierzby szarej - zlikwidowane w lutym 2015 r. zachowane w

56 rowie jako żywopłot o szerokości poniżej 2 m,

57 3.Brak zarośli w odległości około 10 m,

58 4.Pas szerokości 15-20 m stanowiący zadrzewienia usunięte w roku 2013 przez

59 przedsiębiorstwo energetyczne - obszar doprowadzony do stanu łąki,

60 5.Zwały ziemi wokół stawu usunięte w roku 2015 - przywrócono łąkę,

61 6.Zarośla usunięte jesienią 2015 r. i wiosną 2016 r.

62 Następnie Dyrektor ARiMR stwierdził, iż organ I instancji dokonał weryfikacji

63 powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek ewidencyjnych nr

64 ..., ... i ... w kampanii roku 2016 ustalając obszar MKO odpowiednio w

65 wysokości 0,56 ha (deklarowano 0,81 ha); 0,75 ha (deklarowano 0,75 ha) i 0,25 ha

66 (deklarowano 0,26 ha). Jak wynika z informacji email z dnia 13.11.2018 do

67 wyznaczenia powierzchni MKO wykorzystano zdjęcie Google Earth datowane na

68 dzień 16 września 2016 r.

69 Analizując prawidłowość wyznaczenia powierzchni MKO dla działki

70 ewidencyjnej nr ... (różnica między powierzchnią zadeklarowaną 0,81 ha i

71 wyznaczoną/stwierdzoną 0,56 ha wyniosła 0,25 ha), Dyrektor ARiMR wskazał, że do

72 powierzchni uznanej za użytkowaną rolniczo zaliczone zostały obszary wskazane

73 przez wnioskodawcę na załączniku graficznym jako: 1 - zarośla usunięte w roku

74 2015,4 - usunięte zadrzewienia w pasie o szerokości 15-20 m, 6 - zarośla usunięte w

75 2015 i wiosną 2016 roku. Uwzględniona została również powierzchnia oznaczona

76 cyfrą 3 - pas 10 m pozbawiony zarośli.

77 Jedynym obszarem zakwestionowanym przez organy ARiMR i nie zaliczonym

78 do obszaru użytkowanego rolniczo i obszaru MKO na działce ewidencyjnej nr ...

79 jest oznaczony numerem 2 - obszar porośnięty zaroślami - żywopłotem. W ocenie

80 organów ARiMR żywopłot porastający rów ma szerokość 3,01 m - według pomiaru na

81 ortofotomapie w systemie IACS.

82 Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia MRiRW z 6 marca 2015 r. w sprawie

83 elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki

84 rolnej oraz ich szerokości (Dz.U.2015 poz.336) powierzchnię zajmowaną przez

85 elementy krajobrazu (min. rowy i żywopłoty) zalicza się do całkowitej powierzchni

86 działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m.

87 Zdaniem organu odwoławczego, występowanie żywopłotu - zarośli w tym

88 miejscu o szerokości widocznej na ortofotomapie potwierdza zaś zdjęcie Google

89 Earth datowane na dzień 16 września 2016 r. - tj. z okresu po 31 lipca 2016 r., do

90 którego należało przeprowadzić koszenie i niezbędne prace pielęgnacyjne.

91 Zdjęcie Google Earth zaprezentowane przez skarżącego w odwołaniu z dnia 31

92 marca 2017 r. datowane jest na dzień 24 marca 2016 r. - w miejscu oznaczonym

93 cyfrą 2 brak jest widocznych zarośli i żywopłotu w miejscu gdzie przebiega rów.

94 Porównując tą fotografię ze zdjęciem Google Earth z 16 września 2016 r. należy - w

95 opinii organu II instancji - zatem wywnioskować, że w okresie roku 2016 w

96 podmokłym rowie nastąpił wzrost roślinności, która ostatecznie utworzyła żywopłot.

97 Istnienie żywopłotu potwierdza sam wnioskodawca, kwestią sporną jest jego

98 szerokość, która według uzyskanego przez ARiMR pomiaru wynosi 3 metry, tj. ponad

99 2 metry.

100 Wykluczenie zatem powierzchni rowu/żywopłotu w miejscu oznaczonym na

101 załączniku graficznym cyfrą 2 było, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnione.

102 Organ II instancji podkreślił również, że do obszaru MKO zaliczono pas 15-20

103 metrów działki ... biegnący wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr ... w

104 kierunku wschodnim tj. w miejscu, które nie zostało oznaczone jako działka rolna

105 A/A1. Powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę na obszarze wskazanym

106 na załączniku graficznym na działce ewidencyjnej nr ... z pewnością nie może

107 stanowić powierzchni 0,81 ha. Obszar zmierzony - zidentyfikowany przez organy

108 ARiMR w obrębie działki ewidencyjnej nr ... wynosi bowiem 0,56ha, zaś w

109 obrębie działki ... nie znajdują się powierzchnie widoczne jako użytkowane

110 rolniczo, które mogłyby zostać dodatkowo uwzględnione, tak aby można było uznać

111 cała powierzchnię zadeklarowaną przez rolnika w tym miejscu.

112 Odnośnie wyznaczonego obszaru MKO dla działki ewidencyjnej nr ... to

113 podczas wyznaczania tego obszaru uwzględniono fakt usunięcia zwałów ziemi w

114 roku 2015 i przywrócenia łąki w tym miejscu - (powierzchnie te zostały zaliczone do

115 obszaru MKO. Wykluczono w tym przypadku powierzchnie stawu, według wskazania

116 rolnika na załączniku graficznym. Obszar kwalifikujący się do płatności zmierzony

117 przez ARiMR w systemie 1ACS wyniósł - 0,25 ha, wobec 0,26 ha zadeklarowanej

118 przez Wnioskodawcę powierzchni.

119 Łączna powierzchnia wykluczona z wniosku - jako przekraczająca

120 maksymalny kwalifikowalny obszar i nie stanowiąca powierzchni użytkowanej

121 rolniczo wyniosła - 0,25+0,01= 0,26 ha.

122 Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, który wniósł do

123 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w

124 administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Wniósł o uchylenie

125 zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

126 przez Kierownika BP ARiRM, albo o zadecydowanie wyrokiem i przyznanie jemu

127 dopłaty za cały wnioskowany obszar 1,89 ha.

128 W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję

129 Dyrektor ARiMR popełnił błędy polegające na:

130 - ponownym rozpatrzeniu sprawy, zamiast ustalenia, czy druga decyzja

131 Kierownika BP, od której odwołanie rozpatrywał, została wydana zgodnie z prawem,

132 w szczególności zgodnie z art. 80 i 107 § 3 k.p.a;

133 - błędnym zastosowaniu dwóch różnych form odwołania w postępowaniu -

134 pierwsza decyzja Kierownika BP, która została uchylona, cierpi na dokładnie te same

135 wady, na które cierpi druga decyzja Kierownika BP, która została utrzymana w mocy;

136 - naruszeniu art. 80 i 107 k.p.a., gdyż organ oparł się na wątpliwych dowodach

137 (zdjęcia Google Earth) lub nie wykonał podstawowej czynności mającej ustalić fakty

138 (np. wizyta lokalna mierząca żywopłot), ani nie wykazał skąd wzięła się łącznie

139 wykluczona powierzchnia 0,25 ha;

140 - interpretację prawną, nakazującą nagle rolnikowi, funkcjonującemu w

141 ramach stworzonego przez ARiMR systemu ubiegania się o dopłaty, przestawiania

142 jakiś nowych dowodów o których wcześniej przez wiele lat nigdy nie było mowy.

143 Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową

144 argumentację i wystąpił o jej oddalenie jako bezzasadnej.

145 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

146 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

147 postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.;

148 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji

149 publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając

150 skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego

151 bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.,

152 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i

153 wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który

154 jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

155 W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji skargę

156 należało uwzględnić, bowiem w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organu drugiej instancji

157 zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie

158 mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

159 Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału

160 Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia

161 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR

162 [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wydanej w sprawie o

163 przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

164 Na wstępie Sąd zauważa, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego

165 orzeczenia w danej sprawie jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu

166 faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże

167 sprawy. W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem

168 wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów,

169 jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla

170 sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie

171 jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż

172 organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez

173 stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub

174 nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia

175 życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę

176 przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać

177 stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w

178 ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez

179 potrzeby stosowania środków przymusu.

180 Sąd stwierdza, iż zasadnie Skarżący w skardze wskazuje, że Dyrektor ARiMR

181 decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i

182 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego

183 ARiMR.

184 Sąd stwierdza, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor ARiMR

185 wskazał:

186 - "W niniejszej sprawie ponownej weryfikacji wymagają ustalenia w zakresie

187 działek rolnych zgłaszanych do płatności. Dokonując oceny stanu faktycznego

188 ustalonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, organ odwoławczy

189 stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do płatności na spornych działkach nie

190 została wyznaczona z należytą starannością. Analiza ortoobrazów spornych działek

191 nie przesądza o zasadności wykluczenia powierzchni. Organ I instancji powinien

192 przeprowadzić dogłębną analizę ortofotomapy. Uwzględniając iż sprawa dotyczy

193 kampanii na rok 2016, wydaje się całkowicie uzasadnionym przeprowadzenie

194 weryfikacji terenowej powierzchni PEG na działkach zgłaszanych przez rolnika,

195 szczególnie w kontekście twierdzeń Strony oraz fotografii spornego obszaru

196 zawartych w piśmie odwoławczym (podkreślenie Sądu).";

197 - "Biorąc pod uwagę, zarzuty odwołania oraz niezadowolenie Strony z

198 wydanego rozstrzygnięcia, organ I instancji powinien podjąć czynności, aby ustalić

199 stan faktyczny aktualny dla roku składania wniosku, tj. dla kampanii 2016 roku.";

200 - "Ortofotomapa działki ewidencyjnej znajdująca się w systemie informacji

201 geograficznej stanowi dowód, na podstawie którego należy, dokonać weryfikacji

202 powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki

203 ewidencyjnej. Jednakże, przy wydaniu decyzji w zakresie przyznawania płatności,

204 organy administracji nie mogą przyjmować wyznaczonej na podstawie ortofotomapy

205 powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, bezkrytycznie. Organ I instancji na

206 podstawie art. 3 ust. 2 w/w ustawy, był zobowiązany w sposób wyczerpujący

207 rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powinien dokonać weryfikacji prawidłowości

208 ustalenia niniejszej powierzchni, a nie mechanicznie uwzględniać ją w toku

209 postępowania administracyjnego. Organ takiej weryfikacji nie przeprowadził.".

210 Istotne w sprawie również jest, iż w dniu [...] października 2018 r. organ II

211 instancji wydał postanowienie uznające zażalenie Skarżącego na niezałatwienie

212 sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy

213 do dnia 19 listopada 2018 r.

214 Należy podkreślić, że w sposób bardzo wyraźny organ nadzoru wskazał, iż

215 skoro decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w wyniku

216 przeprowadzonego postępowania odwoławczego została uchylona, to organ I

217 instancji winien wydać w sprawie nowe rozstrzygnięcie, w terminie nie późniejszym

218 niż miesiąc lub dwa miesiące w sytuacji gdy sprawa ma szczególnie skomplikowany

219 charakter.

220 Organ odwoławczy stwierdził w ww. postanowieniu z dnia [...] października

221 2018 r., iż "Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby Kierownik

222 Biura Powiatowego ARiMR w [...] powiadomił Stronę o niezałatwieniu

223 sprawy w terminie i powiadomił o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie

224 przyznania płatności na rok 2016. Z akt sprawy nie wynika także aby organ I instancji

225 prowadził czynności wyjaśniające w tej konkretnie sprawie.".

226 W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do tego, czy

227 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wykonał wytyczne

228 zawarte w cytowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylającej decyzję

229 Kierownika BP w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia

230 bezpośredniego Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazującą sprawę

231 do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

232 Nie sposób nie zauważyć, iż organ II instancji rozpatrując ponownie odwołanie

233 Skarżącego od decyzji organu I instancji, nie tylko nie zbadał czy wykonano jego

234 własne wytyczne co do sposobu procedowania z wnioskiem Skarżącego o płatność,

235 ale również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do dowodów, które

236 powinny być mu znane również na dzień wydawania pierwszej decyzji po odwołaniu

237 Strony w dniu [...] kwietnia 2017 r.

238 I tak organ odwoławczy przywołał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia

239 2019 r. zdjęcie Google Earth datowane na dzień 16 września 2016 r., jak również

240 zdjęcie Google Earth zaprezentowane przez Skarżącego w pierwszym odwołaniu z

241 dnia 31 marca 2017 r.

242 Budzi zdziwienie dlaczego dopiero w ponownym postępowaniu odwoławczym

243 w 2019 r. Dyrektor ARiMR uznał za zasadne sięgnięcie do tych dowodów i ich

244 szczegółową analizę porównawczą, skoro były one znane i istniały w trakcie

245 postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r.

246 Podobne uwagi dotyczą oparcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku

247 Skarżącego o płatności bezpośrednie na ortofotomapie z dnia 18 maja 2017 r. Sąd

248 podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w decyzji z dnia [...]

249 kwietnia 2017 r., iż ortofotomapa działki ewidencyjnej znajdująca się w systemie

250 informacji geograficznej stanowi dowód, na podstawie którego należy, dokonać

251 weryfikacji powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki

252 ewidencyjnej. Jednakże, przy wydaniu decyzji w zakresie przyznawania płatności,

253 organy administracji nie mogą przyjmować wyznaczonej na podstawie ortofotomapy

254 powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, bezkrytycznie. A właściwym sposobem - jak

255 to słusznie wskazał Dyrektor ARiMR w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. – "było

256 przeprowadzenie weryfikacji terenowej powierzchni PEG na działkach zgłaszanych

257 przez rolnika, szczególnie w kontekście twierdzeń Strony oraz fotografii spornego

258 obszaru zawartych w piśmie odwoławczym".

259 W odpowiedzi na skargę stwierdza się, iż "w ocenie organu odwoławczego

260 przeprowadzenie wizytacji w terenie, w momencie kiedy od roku 2016 upłynęło 2

261 lata, nie byłoby miarodajne. Podnieść zaś należy, że strona w prowadzonym

262 postępowaniu przed organem I instancji oraz w treści składanych odwołań nie

263 wnosiła o przeprowadzenie takiej wizytacji".

264 Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu II instancji jest po pierwsze

265 sprzeczne z wytycznymi tegoż organu zawartymi w przywołanej wielokrotnie decyzji

266 z dnia [...] kwietnia 2017 r., a po drugie po cóż Skarżący miałby żądać

267 przeprowadzenia wizytacji w terenie, skoro zlecił to już organ nadzoru nad

268 Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w [...].

269 Strona miał prawo oczekiwać wykonania zaleceń organu odwoławczego. W

270 realiach niniejszej sprawy można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, iż

271 wniosek Skarżącego o wizytację byłby zignorowany przez organ I instancji, tak jak

272 zalecenia organu II instancji.

273 Sąd przypomina, iż w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności w

274 ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisy postępowania

275 administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało

276 uregulowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach

277 systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Zgodnie

278 treścią art. 3 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w

279 przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach

280 indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu

281 postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

282 W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

283 1) stoi na straży praworządności;

284 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

285 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności

286 faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków

287 będących przedmiotem postępowania;

288 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium

289 postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im

290 wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

291 przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 3 ust.

292 2 ustawy).

293 Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby

294 uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane

295 przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z

296 prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na

297 osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

298 Należy podkreślić, iż prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym

299 legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana

300 poprzez prymat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi

301 bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej

302 akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej,

303 przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego Państwa (vide P. Piszczek:

304 Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa

305 NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54).

306 W opinii Sądu, nie można uznać, iż organ II stał na straży praworządności w

307 sprawie z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia

308 bezpośredniego na rok 2016, skoro zaakceptował fakt, że decyzja organu I instancji

309 została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności organ nie

310 wykonał wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia ...kwietnia

311 2017 r.

312 W rozpatrywanej trudno również uznać, iż organ odwoławczy zapewnił Stronie

313 czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwił

314 wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

315 skoro wskazane powyżej mapa Google Earth i ortofotomapa z dnia 18 maja 2017 r.

316 nie były okazane Skarżącemu pomimo dwóch postępowań odwoławczych w sprawie,

317 a już po pierwszym w 2017 r., powinien był zostać o tych dowodach poinformowany

318 tak aby mógł się do nich ustosunkować przed organem II instancji, a nie dopiero w

319 skardze do sądu.

320 Sąd przypomina również stanowisko organu odwoławczego z decyzji z dnia

321 [...] kwietnia 2017 r., gdzie wskazano: "Organ odwoławczy wykazując wady

322 postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja

323 umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania

324 wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy

325 zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości

326 rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne

327 przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji; przeciwne

328 rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a.

329 (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 634/09).

330 Tym samym błędne jest stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej

331 decyzji, iż skoro dowody (mapa Google Earth i ortofotomapa z dnia 18 maja 2017 r.)

332 te były znane organowi I instancji, lecz ten w uzasadnieniu decyzji nie wspomniał o

333 nich uznając wyznaczony w systemie informatycznym maksymalny kwalifikowalny

334 obszar i wskazując ogólnie jakie powierzchnie podlegały wykluczeniu (budynek,

335 zadrzewienia, obszary nieużytkowane rolniczo), to organ odwoławczy mógł w

336 zaskarżonej decyzji dokonać sanowania uzasadnienia decyzji organu I instancji.

337 Rację ma Skarżący podnosząc w skardze, iż "organ odwoławczy nie działał w

338 sprawie jak organ II instancji, ale niczym organ I instancji od nowa rozpatrujący

339 sprawę, analizujący dowody i budujący teorię uzasadniającą zaskarżoną decyzję

340 organu I instancji".

341 Nie mogą też obciążać Skarżącego zaniedbania organu I instancji dotyczące

342 wydania decyzji w przedmiocie wniosku o płatność, po uchyleniu decyzji z dnia [...]

343 lutego 2017 r. Nie dość, że organ I instancji bez żadnych działań w przedmiocie

344 wniosku, w okresie od kwietnia 2017 r. do listopada 2018 r. prowadził postępowanie

345 administracyjne, to w istocie oparł się ponownie na analizie ortoobrazów spornych

346 działek (w tym ponownie na ortofotomapie z 2016 r.). W tym miejscu należy

347 przypomnieć, iż Dyrektor ARiMR wydając wytyczne wyraźnie stwierdził, iż "analiza

348 ortoobrazów spornych działek nie przesądza o zasadności wykluczenia powierzchni".

349 Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na

350 miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista

351 powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja

352 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, LEX nr 1775180).

353 W związku z tym wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie

354 wyjaśniono w sposób jasny i przekonujący podnoszonych przez Skarżącego

355 powyższych wątpliwości odnośnie szerokości żywopłotu. Skarżący konsekwentnie

356 wskazuje, iż żywopłot ma mniej niż 2 m szerokości, ponieważ sam go mierzył.

357 Podnosi również, że "nie sposób jest udowodnić w materiale pisemnym ile ma

358 szerokości. Zgodnie z Pierwszą Decyzją Odwoławczą, organ administracji nie

359 powinien po prostu odrzucić moich twierdzeń w oparciu o jakieś niedostępne mi

360 zdjęcie. Szerokość żywopłotu jestem w stanie udowodnić na miejscu, bo go

361 mierzyłem".

362 Skoro nie było celowe przeprowadzenie wizytacji w momencie kiedy od roku

363 2016 upłynęło 2 lata, to zaniedbanie organu I instancji nie może negatywnie wpływać

364 na sytuację prawną obywatela. Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a

365 stwierdzoną jest niewielka, to organ odwoławczy wszelkie wątpliwości powinien

366 interpretować na korzyść rolnika, czego nie zrobił.

367 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w

368 orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona art. 8 k.p.a. zasada

369 pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie

370 starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się

371 zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie

372 pokonany" ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej

373 przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar

374 zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do

375 płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180).

376 Bezsporne jest, że na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w

377 ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone niektóre z zasad

378 postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., w szczególności zasady w

379 zakresie rozkładu ciężaru dowodów co do zaistnienia określonych faktów. W ww.

380 ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z

381 tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy jednak podkreślić, że w tych samych

382 przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności,

383 wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im

384 niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

385 Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego

386 rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi

387 pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na

388 wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

389 Sąd podkreśla, iż decyzja kasacyjna z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest ostateczna

390 i w sytuacji kiedy nie została wzruszona w ramach nadzwyczajnych trybów, to

391 Dyrektor ARiMR przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie - zgodnie z

392 przepisem art. 110 k.p.a. - jest nią związany co do treści (a zatem i oceny prawnej w

393 niej wyrażonej) i formy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r.,

394 sygn. akt I FSK 1230/12).

395 Należy uznać, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykona wskazanych w

396 uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zaleceń wyjaśnienia określonych okoliczności

397 sprawy, organ odwoławczy ma podstawę do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej.

398 Jeżeli takiej decyzji nie wyda, to powinien w pierwszej kolejności w

399 uzasadnieniu wydanej decyzji wskazać, dlaczego nie zaistniały przesłanki do

400 wydania kolejnej decyzji kasacyjnej. W sytuacji kiedy zaś organ odwoławczy

401 decyduje się na zmianę dotychczas prezentowanego, wydaje się korzystnego dla

402 Skarżącego stanowiska, to w celu realizacji art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 11 i art.

403 107 § 3 k.p.a., obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić Skarżącemu, dlaczego

404 możliwa jest zmiana stanowiska organu odwoławczego w sprawie.

405 Ponadto, rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zapozna

406 Skarżącego z dowodami w sprawie tj. emailem z dnia 13 listopada 2018 r., zdjęciem

407 Google Earth datowanym na dzień 16 września 2016 r., ortofotomapą z dnia 18 maja

408 2017 r.

409 Nie do zaakceptowania jest taka, jak w niniejszej sprawie sytuacja, kiedy

410 Kierownik BP ARiMR [...] bez żadnych konsekwencji nie wykonuje

411 wytycznych wynikających z decyzji kasacyjnej. Natomiast Dyrektor ARiMR ponownie

412 rozpoznając odwołanie sanuje niejako rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując

413 się na dowody, na które ani nie wskazywał w decyzji kasacyjnej, ani też nie

414 przedstawiono Skarżącemu celem wypowiedzenia się co do ich treści, zarówno

415 przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym.

416 Skarżący przez ponad półtora roku oczekiwał na wykonanie wytycznych z

417 decyzji kasacyjnej. Gdyby nie jego skarga na bezczynność, prawdopodobnie czekał

418 by znacznie dłużej na orzeczenie Kierownika BP ARiMR [...]. W tej

419 sytuacji organ administracji musi Skarżącemu udzielać niezbędnych informacji i

420 zapewnić czynny udziału w postępowaniu, albowiem jakiekolwiek inne działanie

421 organu ARiMR narusza zasadę praworządności w działaniach Agencji.

422 Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.

423 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.