Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r., V SA/Wa 386/19
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r., V SA/Wa 386/19
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. P. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) jest rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2018 r., nr [...] wydane przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, Organ) w przedmiocie
3 oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
4 W dniu [...] kwietnia 2017 r. Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu: "[...] P." (wnioskowi nadano nr [...]).
5 Wniosek zgłoszony został w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój
6 2014-2020 Oś priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach Działanie 3.2
7 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R Poddziałanie 3.2.1. Badania na rynek.
8 Zakres wniosku o dofinansowanie obejmował budowę hali produkcyjnomagazynowej o łącznej powierzchni 2.700 m2 (rozpoczęcie budowy hali planowane było na październik 2017 r.) oraz nabycie 42 środków trwałych, które zostaną umiejscowione w nowej hali. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że budowa hali produkcyjno-magazynowej jest niezbędna dla zlokalizowania w niej nowej produkcji, co wynika z braku wymaganej do jej uruchomienia powierzchni w obecnie posiadanych halach oraz powstającym zakładzie przeznaczonym do produkcji den łóżeczek dziecięcych z WPC i desek tarasowych z WPC. Zgodnie z wnioskiem, na rzecz projektu tymczasowo miała zostać wykorzystana istniejąca hala magazynowa o powierzchni 2.700 m2 (wykorzystana w części - ok. 1.200 m2), jednak dłuższe jej wykorzystanie na cele projektu nie było możliwe z uwagi na planowane jej wykorzystanie do potrzeb
9 bieżącej produkcji. Powyższy wniosek został oceniony negatywnie i nie uzyskał
10 dofinansowania. Negatywnie oceniono m.in. spełnienie kryteriów dot. innowacyjności
11 produktu, wskaźników projektu, zdolności do sfinansowania projektu.
12 Następnie, tj. w dniu [...] października 2017 r. Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu: [...] Firmy P." (wnioskowi nadano nr [...]). Zakres przedsięwzięcia wskazany we wniosku obejmował jedno zadanie - zakup linii do wytwarzania akcesoriów meblowych z [...] oraz towarzyszącej infrastruktury produkcyjnej.
13 Wnioskodawca wskazał, że projekt nie obejmuje prac budowlanych, które realizuje z
14 własnych środków. Projekt zlokalizowany miał być w budowanej już hali produkcyjnomagazynowej wraz z zapleczem socjalnym o łącznej powierzchni ok. 2.700 m2 o
15 kubaturze ok. 25.000 m3. Skarżący planował wykorzystać na cele projektu
16 maksymalnie 60% powierzchni hali.
17 W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr
18 [...] PARP poinformowała Wnioskodawcę, że
19 wniosek został oceniony pozytywnie i rekomendowany do dofinansowania.
20 Pismem z dnia [...] marca 2018 r. PARP wezwała Skarżącego do przesłania
21 dziennika budowy wraz z aktualnym wpisem oraz decyzji pozwolenia na budowę nr
22 [...] wraz z decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...].06.2016 r. Skarżący
23 pismem z dnia [...] marca 2018 r. przesłał wskazane dokumenty.
24 Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 6b ust. 4a ustawy z
25 dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.
26 U. z 2018 r. poz. 110, z późn. zm.) (dalej: ustawa o PARP) oraz § 13 ust. 9 pkt 3 i 4
27 Regulaminu konkursu z dnia 2 sierpnia 2017 r. (zwanego dalej: "Regulaminem"), PARP
28 odmówiła Skarżącemu udzielenia dofinansowania na projekt nr [...] pn. "[...] Firmy P.".
29 Organ wyjaśnił, że dokonana przez PARP przed zawarciem umowy o
30 dofinansowanie weryfikacja dokumentacji przedstawionej przez Skarżącego wykazała,
31 że niniejszy projekt nie spełnił kryterium formalnego "Projekt zostanie rozpoczęty po
32 dniu złożenia wniosku o dofinansowanie" z uwagi na naruszenie efektu zachęty.
33 Wskazano, że Wnioskodawca przed złożeniem wniosku o dofinansowanie nr
34 [...] rozpoczął realizację projektu poprzez rozpoczęcie budowy
35 hali. Stwierdzono, że bez wybudowania obiektu o odpowiednich parametrach nie byłby
36 w stanie ulokować planowanych do zakupu urządzeń i nie byłoby możliwości realizacji
37 projektu. W związku z tym budowa hali była niezbędna do realizacji projektu nr
38 [...], a warunek niezbędności pomocy nie został spełniony.
39 W związku z powyższym Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2018 r. wniósł o
40 podpisanie umowy, wskazując jednocześnie, że w przypadku odmowy zawarcia umowy
41 o dofinansowanie nie może skorzystać z procedury odwoławczej, ponieważ nie znajduje
42 ona zastosowania w przypadku tych projektów, które zostały wybrane do
43 dofinansowania, a następnie PARP odmówiła podpisania umowy dotacyjnej.
44 Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Organ podtrzymał stanowisko w zakresie
45 odmowy udzielenia dofinansowania.
46 W związku z powyższym Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu
47 Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, iż ocena projektu została
48 przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na
49 wynik oceny.
50 Wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1402/18,
51 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , po rozpoznaniu skargi K. P. na rozstrzygnięcie Polskiej
52 Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca
53 2018r., wydane w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu
54 stwierdził, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i
55 naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do
56 ponownego rozpatrzenia przez PARP. Sąd uznał, że skarga zasługuje na
57 uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia [...] czerwca 2018 r. zawierającą
58 negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia [...] lipca 2018 r. r. o
59 nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba, co stanowi naruszenie art. 60 i
60 art. 67 ustawy o zasadach realizacji programów.
61 Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez PARP, Naczelny Sąd
62 Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I GSK
63 3349/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
64 Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
65 NSA zauważył, że chociaż zarówno w piśmie z dnia [...] czerwca 2018r. jak i w
66 piśmie z dnia [...] lipca 2018r., PARP odmawiając udzielenia dofinansowania, po
67 zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania powołał się na art. 6b ust. 4a ustawy o
68 PARP., zgodnie z którym PARP może odmówić udzielenia wsparcia lub pożyczki, jeżeli
69 prowadziłoby to do obejścia zasad udzielenia wsparcia, w szczególności warunków
70 podmiotowych, przeznaczenia, intensywności lub kwoty wsparcia., to jednak z treści
71 tych pism wynika, że podstawą odmowy podpisania umowy, nie było naruszenie zasad
72 udzielenia pomocy, w tym warunków podmiotowych, przeznaczenia, intensywności lub
73 kwoty pomocy, czy na skutek obejścia zasad udzielania pomocy, a więc przesłanek
74 określonych w art. 6b ust. 4a ustawy o PARP. Przyczyną odmowy podpisania przez
75 PARP umowy o dofinansowanie było natomiast, co zostało wyraźnie wyartykułowane w
76 treści pism z dnia [...] czerwca 2018r. i [...] lipca 2018r., niespełnienie kryterium
77 formalnego, zawartego w załączniku nr 1 do Regulaminu, oznaczonego jako nr 5
78 "Projekt został rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie". Jak bowiem
79 wskazano przyczyną odmowy podpisania umowy, było rozpoczęcie prac związanych z
80 projektem, przed dniem złożenia wniosku, co skutkowało nie spełnieniem jednego z
81 kryteriów, to jest warunku dotyczącego efektu zachęty, ujętego w kryterium formalnym
82 "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie", o którym
83 mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65112014 z dnia 17 czerwca
84 2014r., uznającego niektóre rodzaje pomocy, za zgodne z rynkiem wewnętrznym w
85 zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. L 187 z 26.06.2014, str. 1).
86 Nie ulega więc wątpliwości, iż PARP odmówiła zawarcia umowy, nie na skutek
87 zaistnienia jednej z okoliczności określonej w art. art. 6b ust. 4a ustawy o PARP, po
88 dokonaniu oceny formalnej i merytorycznej wniosku, a na skutek dokonania ponownej
89 negatywnej oceny projektu. Przyczyną natomiast tej ponownej negatywnej oceny
90 projektu było, naruszenie jednego z kryterium, istniejącego na etapie oceny wniosku, to
91 jest kryterium zachęty, którą to okoliczność PARP mógł podnieść na etapie oceny
92 formalnej. Wówczas, na tym etapie Skarżącemu przysługiwałoby, w przypadku
93 negatywnej oceny projektu, protest, a w przypadku jego nieskuteczności, skarga do
94 sądu administracyjnego.
95 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka ponowna kontrola
96 prawidłowości oceny projektu winna podlegać kontroli sądów administracyjnych.
97 Tym samym należy uznać, iż w zaistniałej sytuacji, prawo do wniesienia skargi
98 przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym
99 zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie,
100 stwierdzono brak spełnienia kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania.
101 Kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do
102 działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy
103 ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach
104 realizacji programów stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej
105 ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w
106 przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie
107 wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA,
108 projekt Skarżącego poddany został ocenie już uprzednio, która wypadła pozytywnie,
109 bowiem w jej wyniku ustalono, iż spełnia wszystkie kryteria wyboru, otrzymał ocenę
110 pozytywną i został wybrany do dofinansowania. Tak więc dokonana ocena na etapie
111 przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu jest ponowną oceną projektu, która
112 dokonana została przed podpisaniem umowy, ale z wynikiem negatywnym, w
113 przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny.
114 NSA zauważył także , że art. 58 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów,
115 stanowi że ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie
116 kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt. 4 ustawy o zasadach realizacji
117 programów, a więc w zakresie wskazanych kryteriów wyboru projektów. Nadto, zgodnie
118 z art. 58 ust. 4 ustawy o zasadach realizacji programów, wnioskodawca jest
119 informowany na piśmie o wynika ponownej oceny, a w przypadku negatywnej ponownej
120 oceny projektu jest pouczany o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego
121 na zasadach określonych w art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów.
122 Wskazał jednocześnie, że dokonana ocena nie może być uznana za negatywną
123 ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt. 1 ustawy o zasadach realizacji
124 programów, bowiem jak już wskazano, PARP dokonał ponownej jej oceny w wynikiem
125 negatywnym. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji
126 programów, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów
127 wyboru projektów, w ramach której, projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub
128 nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do
129 dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Natomiast projekt
130 wnioskodawcy został rekomendowany do dofinansowania na skutek uzyskania
131 pozytywnej oceny.
132 Tak więc podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną
133 negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania
134 umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji
135 programów, który stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej
136 ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w
137 przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie
138 wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
139 Wobec uznania, iż dokonana ocena, na etapie przed podpisaniem umowy o
140 dofinansowaniu, jest ponowną oceną projektu, ale z wynikiem negatywnym, w
141 przeciwieństwie do wyniku poprzedniej oceny nie można uznać– zdaniem NSA- iż
142 pismo z dnia [...] czerwca 2018r. dotyczące odmowy zawarcia umowy, stanowiło
143 negatywną ocenę projektu, a pismo z dnia [...] lipca 2018r., które podtrzymało odmowę
144 zawarcia umowy z dnia [...] czerwca 2018r. stanowiło rozpatrzenie protestu.
145 W dniu [...] marca 2019r. K. P. wniósł skargę na rozstrzygnięcie PARP
146 zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiące ponowną , tym razem negatywną
147 ocenę projektu nr [...]. W skardze został zawarty również
148 wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, rozstrzygnięty przez tut. Sąd
149 postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. , utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd
150 Administracyjny postanowieniem z 25.06.2019r. sygn. akt I GZ 191/19.
151 Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Skarżący zarzucił, że ponowna ocena została
152 przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na
153 wynik oceny. Strona przeciwna bezpodstawnie bowiem uznała, iż projekt skarżącego
154 nie spełnia kryterium zachęty przewidzianego wart. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji
155 (UE) nr 65112014 2 dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za
156 zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art.107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. L 187 z
157 26.06.2014, str. 1), zarzucając skarżącemu rozpoczęcie realizacji projektu przed
158 złożeniem wniosku o dofinansowanie.
159 Wobec powyższego Skarżący domagał się orzeczenia, iż ponowna negatywna
160 ocena projektu s nr [...], zawarta w piśmie z dnia [...] czerwca
161 2018r., została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało
162 istotny wpływ na wynik oceny, jak również o przekazaniu sprawy do ponownego
163 rozpatrzenia przez PARP oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz
164 skarżącego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
165 W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że PARP bezpodstawnie uznała, iż
166 projekt nie spełnia kryterium zachęty z uwagi na rozpoczęcie realizacji projektu (budowy
167 hali) przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Wyjaśnił, iż budowa hali nie była
168 celem ani elementem projektu, a roboty budowlane nie zostały ujęte w jego budżecie.
169 Decyzja o budowie hali zapadła jeszcze przed podjęciem decyzji o ponownym złożeniu
170 wniosku o dofinansowanie. Wobec powyższego rozpoczęcie budowy hali nie stanowi
171 daty rozpoczęcia projektu, nie stanowi również o nieodwracalności inwestycji. Skoro
172 zatem sam budynek nie jest kluczowym warunkiem realizacji inwestycji, nie można
173 zgodzić się ze stanowiskiem PARP, iż dotychczasowe działania inwestycyjne
174 Wnioskodawcy naruszają "efekt zachęty".
175 W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała swoje
176 dotychczasowe stanowisko , iż rozpoczęcie budowy hali produkcyjnej przed dniem
177 złożenia wniosku o dofinansowanie narusza efekt zachęty.
178 Stanowiska i argumentacja obu stron znalazły rozwinięcie w złożonych do akt
179 pismach procesowych z dnia [....].08.2019r. oraz [...].08.2019 r.
180 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
181 Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie
182 wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002
183 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.1302
184 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
185 W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny
186 legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego,
187 skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia,
188 że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i
189 naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do
190 ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b)
191 pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do
192 rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.
193 Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia
194 prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie
195 ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy
196 nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania
197 administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników
198 organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację
199 zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może
200 budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków
201 o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych
202 wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia
203 polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1295 ) wskazywała, że przy interpretacji
204 przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko,
205 które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen
206 projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji
207 programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W
208 ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do
209 rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w
210 zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z
211 uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.
212 Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego
213 badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i
214 ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.
215 Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez PARP,
216 które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] czerwca 2018 r. o odmowie
217 podpisania umowy o dofinansowanie, stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu.
218 Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania PARP z
219 prawem, w tym zgodności m.in. z:
220 - rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.
221 uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w
222 zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06. 2014 r., str. 1 z późn.
223 zm.), zwanym "rozporządzeniem KE nr 651/2014";
224 - ustawą z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki
225 spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020;
226 - Regulaminem konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój
227 2014-2020, Oś priorytetowa: III. Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie
228 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, nr
229 konkursu: 3 (dalej: Regulamin konkursu);
230 - Kryteriami wyboru wraz z podaniem ich znaczenia stanowiącymi załącznik do
231 Regulaminu konkursu.
232 W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest twierdzenie PARP, iż beneficjent
233 rozpoczął realizację projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, wobec
234 czego projekt nie spełnia efektu zachęty, będącego warunkiem udzielenia
235 dofinansowania ze środków publicznych. Zdaniem PARP-u, rozpoczęcie budowy hali
236 produkcyjnej, w której miała zostać zainstalowana linia technologiczna objęta projektem
237 powoduje, że należy uznać, że strona rozpoczęła realizację projektu przed dniem
238 złożenia wniosku . Przypomnieć należy, że zaistnienie tzw. elementu zachęty jest
239 warunkiem dopuszczalności pomocy publicznej, wynikającym z motywu 18 Preambuły
240 rozporządzeniem KE nr 651/2014: Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i
241 zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie
242 powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by
243 prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Pomoc powinna być wyłączona z
244 obowiązku zgłoszenia na mocy niniejszego rozporządzenia tylko wówczas, gdy prace
245 dotyczące realizacji projektu lub działań objętych pomocą rozpoczęto po przedłożeniu
246 przez beneficjenta pisemnego wniosku o pomoc.
247 Ocena czy nie doszło do naruszenia efektu zachęty następowała w ramach
248 kryterium formalnego nr 5 . "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia wniosku o
249 dofinansowanie", które w ramach którego oceniano m.in. czy wnioskodawca nie
250 rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie lub w dniu
251 złożenia wniosku o dofinansowanie. Stwierdzenie, że taki fakt miał miejsce , zgodnie z
252 opisem kryterium zawartym w Kryteriach wyboru projektu obligował do oceny 0 w
253 ramach tego kryterium.
254 W tym sporze Sąd przyznaje rację PARP.
255 Projekt , zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, to przedsięwzięcie
256 zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym
257 początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia współfinansowaniem UE jednego
258 z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego.
259 Skarżący wskazuje, że budowa hali nie jest elementem projektu. Z wniosku
260 wynika, że jest nim wdrożenie do produkcji akcesoriów meblarskich z unikatowego
261 kompozytu [...]. Skarżący podkreśla, że również zakres przedmiotowy
262 projektu nie obejmuje budowy hali, zaś sama hala nie ma być przeznaczona wyłącznie
263 dla celów projektu, a jedynie w 60%. Ponadto, że nie ma w niej żadnych elementów,
264 które wskazywałyby na niemożność jej innego wykorzystania.
265 Nie jest to jednak stanowisko trafne. Należy zauważyć, że hala produkcyjna jest
266 niezbędna do realizacji projektu, gdyż linia produkcyjna musi gdzieś zostać
267 umieszczona. Strona takiego pomieszczenia nie miała. We wniosku złożonym w
268 kwietniu 2017 r. Planowała tymczasowe umieszczenie linii produkcyjnej w budynku
269 magazynowym o pow. 1200 m2 . Strona co prawda zaprzecza, że budowa hali została
270 rozpoczęta na potrzeby projektu, podnosząc, że plany biznesowe się zmieniały. Jednak
271 fakt ten wynika w sposób nie budzący wątpliwości z dokumentacji dołączonej do
272 wniosku o dofinansowanie - przede wszystkim z decyzji Starosty S. nr [...] z
273 dnia [...].09.2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na
274 budowę. Z treści tej decyzji , ale przede wszystkim z treści decyzji ją poprzedzającej tj.
275 decyzji Wójta Gminy S. z [...].08.2017 r. wraz z załącznikiem o środowiskowych
276 uwarunkowaniach , w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że hala
277 produkcyjna ma służyć do produkcji kompozytów polimerowo-celulozowych na bazie
278 wypełniacza [...] ( mieszaniny płyt MDF i HDF). Z pisma PARP [...] sierpnia
279 2017 r. informującego stronę o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie z kwietnia
280 2017r, także wynika, że w czasie Panelu Ekspertów strona była w trakcie pozyskiwania
281 decyzji o warunkach środowiskowych dla tej inwestycji. Budowa hali była więc
282 elementem tego projektu. Określenie projektu jako przedsięwzięcia zmierzającego do
283 osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami oznacza, że założony cel będzie
284 osiągnięty tylko przy realizacji wszystkich elementów niezbędnych dla powodzenia
285 inwestycji. Oznacza to również, że brak hali jako elementu projektu w tym przypadku
286 będzie skutkował nieosiągnięciem założonego celu, ponieważ Skarżący (jak sam
287 przyznawał) nie dysponuje wolną powierzchnią produkcyjną wśród dotychczas
288 posiadanych zasobów.
289 Na funkcjonalny związek hali z linią technologiczną wskazuje także poprzednio
290 złożony przez Stronę wniosek o dofinansowanie , które obejmował zarówno budowę
291 hali jak i zakup linii technologicznej . Z uwagi na odmowę dofinansowania Skarżący
292 podjął decyzję o realizacji hali ze środków własnych, jednak jej związek z projektem
293 pozostał niezmieniony. Wynika to zarówno z treści wniosku, jak i wspomnianych
294 dokumentów. Bez znaczenia dla powyższych ustaleń pozostają różnice pomiędzy tymi
295 wnioskami – obecnie omawianym i poprzednio złożonym. Są one oczywiste, w znacznej
296 części wynikają z faktu, iż poprzedni projekt został oceniony negatywnie i wobec
297 powyższego wymagał poprawy. Jednak nie zmienia to podstawowego faktu, iż oba
298 projekty dotyczą wdrożenia tego samego zgłoszenia patentowego z [...].04.2017 r. Nr
299 [...] Sposób wytwarzania celulozowego modyfikatora do tworzyw
300 termoplastycznych oraz modyfikowane kompozyty termoplastyczne .
301 Na ustalenie czy hala jest częścią projektu nie ma wpływu czy jest ona objęta
302 wnioskiem o dofinansowanie . Sąd chciałby odwołać się do poglądu wyrażonego w
303 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2010r.,
304 sygn. akt I SA/Lu 877/10: W tym stanie prawnym przez projekt należy rozumieć
305 zamierzone przedsięwzięcie, przedsięwzięcie planowane, nierealizowane do daty
306 złożenia wniosku o dofinansowanie. Tak rozumiany projekt obejmuje przedmiotowym
307 zakresem całokształt przyszłych, planowanych działań, z których każde warunkuje
308 realizację projektu, przez to warunkuje osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której
309 odnosi się projekt. (...) Wbrew argumentacji Spółki o przedmiotowych granicach
310 projektu nie rozstrzyga wyłącznie zakres zawnioskowany do dofinansowania. Zakres
311 przedsięwzięcia zawnioskowany do dofinansowania sam nie stanowi jedynego,
312 wyłącznego kryterium określenia przedmiotowych granic projektu, zamierzonego
313 przedsięwzięcia gospodarczego
314 Reasumując, jest rzeczą oczywistą, że zakup tylko linii technologicznej nie jest
315 wystarczający do uruchomienia produkcji. Podział dokonany przez wnioskodawcę na
316 linię produkcyjną (przedmiot wniosku o dofinansowanie) i halę należy uznać za
317 sztuczny, albowiem funkcjonalnie jest to jeden projekt. W świetle definicji z
318 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego
319 niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i
320 108 Traktatu, hala jest częścią projektu inwestycyjnego, dlatego rozpoczęcie jej budowy
321 przed złożeniem wniosku o dofinansowanie należy potraktować jako rozpoczęcie
322 projektu. Zgodne bowiem z treścią art. 2 pkt 23 rozporządzenia "rozpoczęcie prac"
323 oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie
324 wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia,
325 że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu
326 gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie
327 studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć
328 "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z
329 nabytym zakładem.
330 Strona podnosi, że budowa hali nie jest nierozerwalnie związana z realizacją
331 projektu, sama linia produkcyjna może bowiem zostać umieszczona gdzie indziej, hala
332 nie ma żadnych szczególnych właściwości i może być wykorzystana na inne cele, aa
333 ponadto budowa hali nie przesądza o tym , że wnioskodawca sam zrealizuje projekt
334 nawet przy braku dofinansowania.
335 Odnosząc się do powyżej wymienionych kwestii należy wskazać, że o
336 przedmiocie projektu decyduje przede wszystkim treść wniosku o dofinansowanie. To z
337 wniosku wynika gdzie inwestycja będzie zrealizowana . Oczywiście inwestycja może
338 zostać umieszczona gdzie indziej, zapewne budowana hala nie ma żadnych
339 szczególnych właściwości, które wskazywałyby, że linia technologiczna musi zostać
340 umieszczona wyłącznie w tym konkretnym miejscu, jednak opisując projekt Strona
341 wskazała jego lokalizację i ta konkretna lokalizacja musi być brana pod uwagę.
342 Przechodząc do omówienia zarzutu, że budowa hali nie oznacza, że projekt
343 strona może zrealizować sama, bo hala może być wykorzystana w inny sposób, należy
344 zwrócić uwagę na fakt, iż jest to jedynie twierdzenie strony , nieweryfikowalne na etapie
345 rozstrzygania konkursu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela
346 pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
347 Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. I SA/Rz 964/16 : Początek projektu
348 wyznacza decyzja inwestycyjna, przy czym wszystkie fazy inwestycji objętej
349 dofinansowaniem należą do tego samego jednego projektu, jeżeli są częścią ogólnego
350 planu. Należy przy tym wskazać, że ocenie podlegają obiektywne okoliczności, a nie
351 motywacja beneficjenta, dlatego ocena spełnienia kryterium efektu zachęty nie może
352 być uzależniona od wskazanych przez beneficjenta subiektywnych zamiarów. Ustalenie
353 zatem daty rozpoczęcia projektu nie może odnosić się do niesprawdzalnej ze swej
354 istoty daty powstania pomysłu realizacji projektu, ale do zewnętrznych przejawów
355 realizacji tego projektu.
356 Podejmując bowiem decyzję o budowie hali przedsiębiorca ma co do zasady
357 określone plany związane z jej wykorzystaniem. Budowa jest tym samym zawsze
358 częścią określonego planu inwestycyjnego przedsiębiorcy i zmierza do realizacji
359 konkretnego projektu (opisanego np. w biznesplanie, wniosku o dofinansowanie czy też
360 pozwoleniu na budowę). Efekt zachęty powinien być zatem analizowany w odniesieniu
361 do całego projektu, czyli wszelkich działań koniecznych do jego realizacji, zarówno w
362 części dotyczącej kosztów kwalifikowanych jak i niekwalifikowanych. Pomimo faktu, że
363 pomoc pokrywa jedynie część kosztów kwalifikowanych, projekt składa się integralnie z
364 obu rodzajów wydatków.
365 Należy też wskazać, że co do zasady większość hal magazynowych czy też
366 produkcyjnych może być w miarę dowolnie dostosowywana do określonego rodzaju
367 działalności, szczególnie na etapie ich budowy. Przyjęcie zatem interpretacji, iż budowa
368 hali (do momentu w którym nie jest ona wyposażona w określone środki trwałe) nie jest
369 niejako przypisana do konkretnego projektu, oznaczałoby, iż przesłanka rozpoczęcia
370 prac budowlanych z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 651/2014
371 byłaby zupełnie bezprzedmiotowa. Przedsiębiorca mógłby bowiem na dowolnym etapie
372 budowy przyjąć argumentację, iż rozpoczęte prace budowlane nie dotyczą projektu na
373 realizację którego ubiega się o dofinansowanie. Doszłoby zatem do sytuacji, w której
374 przedsiębiorcy dzieliliby sztucznie jeden projekt na dwa osobne - pierwszy polegający
375 na budowie hali o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu oraz na drugi - dotyczący jej
376 wyposażenia.
377 Odnosząc się do twierdzenia strony, że rozpoczęcie budowy hali na potrzeby
378 projektu nie oznacza jeszcze, że strona ma możliwość bez dofinansowania realizacji
379 projektu, należy zauważyć, że cytowane unormowania zawarte w rozporządzeniu KE
380 651/2014 , kwalifikują pod względem prawnym zaistniałą sytuację faktyczną.
381 Stwierdzenie , że realizacja projektu została rozpoczęta , obliguje do stwierdzenia, że
382 projekt zostałyby zrealizowany bez pomocy publicznej. Art. 2 pkt 23 rozporządzenia
383 wyłącza jedynie zakup gruntu i prace przygotowawcze. Natomiast wyraźnie wskazuje,
384 że rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją oznacza rozpoczęcie prac .
385 Taka sytuacja miała miejsce w omawianym przypadku – przed dniem złożenia wniosku
386 o dofinansowanie zostały rozpoczęte prace budowlane , bezpośrednio związane z
387 realizacją projektu, o czym była już mowa, co obliguje do stwierdzenia, że projekt
388 został rozpoczęty przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. A to z kolei
389 oznacza, że projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 2. Zgodnie zaś z § 10 ust. 1 pkt
390 1 Regulaminu konkursu uniemożliwia otrzymanie dofinansowania .
391 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty zawarte w
392 skardze nie zasługują na uwzględnienie. Słusznie wskazała PARP w odpowiedzi na
393 skargę, że ocena projektu w zakresie przedmiotowego kryterium była dokonana
394 rzetelnie, prawidłowo oraz zgodnie z prawem, tj. z dokumentacją konkursową i
395 wymienionymi w niej regulacjami. Organ dokonał prawidłowej oceny złożonego
396 wniosku, w kontekście dokumentacji konkursowej oraz w sposób wystarczający do
397 kontroli stanowiska poinformował o przyczynach braku spełnienia zakwestionowanego
398 kryterium.
399 Reasumując sąd dokonując kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia
400 stwierdza, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób prawidłowy. PARP miał
401 podstawę do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie realizacji projektu w oparciu
402 o art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej ( a także § 13 ust. 10 pkt 4 Regulaminu konkursu),
403 gdyż ocena projektu dokonana przed podpisaniem umowy wykazała, że projekt nie
404 spełnia kryterium formalnego nr 5 "Projekt zostanie rozpoczęty po dniu złożenia
405 wniosku o dofinansowanie", które to kryterium wynika także z zapisu zawartego w § 4
406 pkt 1 Regulaminu , który stanowi , że dofinansowanie stanowi regionalną pomoc
407 inwestycyjną udzielaną zgodnie z przepisami rozdziału I, art. 13 i 14 rozdziału III oraz
408 rozdziału IV rozporządzania KE nr 651/2014. Niespełnienie powyższego kryterium
409 wyklucza możliwość przyznania dofinansowania. Zgodnie bowiem z § 9 Regulaminu :
410 W wyniku oceny formalnej wniosek o dofinansowanie może zostać: 1) skierowany do
411 oceny merytorycznej – w przypadku spełnienia wszystkich kryteriów formalnych (ocena
412 pozytywna) albo 2) odrzucony – w przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów
413 formalnych (ocena negatywna). Mimo, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu została w
414 sposób nieprawidłowy wskazana podstawa jego wydania ( art. 6b ust. 4a ustawy o
415 PARP ), to jednak wspomniane uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i
416 wobec treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej nie mogła stanowić podstawy
417 do uwzględnienia skargi.
418 Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na
419 zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.