Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., V SA/Wa 331/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., V SA/Wa 331/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 38.859 zł (trzydzieści osiem tysięcy osiemset pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez P. z siedzibą w W. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Spółka, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister, Organ) z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Energii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektów finansowanych ze środków europejskich w ramach umowy o dofinansowanie projektu "Budowa stacji [...]"(nr [...]).

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

4 P. S.A. są beneficjentem wsparcia z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 w ramach umowy o

5 dofinansowanie projektu "Budowa stacji [...]"" (nr [...]),

6 zawartej w dniu 12 marca 2011 r. z Instytutem [...], będącym Instytucją Wdrażająca wspomnianego

7 programu.

8 W celu realizacji projektu Beneficjent nabył w dniu 8 lipca 2010 r. położone we

9 wsi P. (gmina O.) działki gruntu o numerach ewidencyjnych

10 [...]. Ich łączna powierzchnia wynosiła 92.469 m2.

11 Dokonując zakupu tych nieruchomości, Beneficjent zapłacił ich dotychczasowym

12 właścicielom po 160 zł za metr kwadratowy gruntu, co dało łączną kwotę 14.795.040 zł.

13 Koszt nabycia działek został następnie zrefundowany Beneficjentowi ze środków

14 unijnych w wysokości wynikającej z umowy o dofinansowanie i późniejszych aneksów

15 do niej.

16 Prawidłowość powyższego zakupu gruntu oraz jego dofinansowania została

17 zakwestionowana przez Najwyższą Izbę Kontroli w wyniku kontroli przeprowadzonych

18 w Instytucji Wdrażającej oraz u Beneficjenta. NIK stwierdziła, że niedopuszczalnym było

19 rozliczenie wydatków poniesionych na zakup wspomnianych działek wg. stawki 160 zł

20 za metr kwadratowy gruntu w sytuacji, gdy z operatów szacunkowych sporządzonych w

21 dniu 7 maja 2010 r. dla potrzeb kupna tych działek wynikało, że wartość metra

22 kwadratowego gruntu każdej z nich wynosiła 86 zł. NIK uznała przy tym za

23 niedopuszczalne posłużenie się dla wyceny tych działek operatem szacunkowym

24 sporządzonym w dniu 11 września 2011 r., określającym ich wartość według stanu na

25 dzień 15 czerwca 2010 r. na kwotę 172,80 zł za metr kwadratowy gruntu. NIK nie

26 uwzględniła przy tym zastrzeżeń w powyższym zakresie podniesionych przez

27 kontrolowane podmioty, jak też zobligowała instytucje systemu POIiŚ do podjęcia

28 działań mających na celu odzyskanie kwoty 2.384.182,32 zł, stanowiącej różnicę

29 między dofinansowaniem wypłaconym Beneficjentowi w związku z zakupem działek, a

30 wartością hipotetycznego dofinansowania, jakie otrzymałby Beneficjent przy zakupie

31 gruntu wg stawki 86 zł/m2.

32 Wykonując zalecenia N. wezwał Beneficjenta do zwrotu

33 ww. kwoty, jednakże Beneficjent nie zastosował się do wezwania. W związku z

34 powyższym Minister Energii, będący Instytucją Pośredniczącą POIiŚ, wszczął wobec

35 Beneficjenta postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków zakończone

36 decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., zobowiązującą

37 Beneficjenta do zwrotu wspomnianej kwoty wraz z odsetkami jak dla zaległości

38 podatkowych.

39 Beneficjent wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Inwestycji i

40 Rozwoju.

41 Decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra

42 Energii z dnia [...] kwietnia

43 2018 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektów

44 finansowanych ze środków europejskich

45 W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadniczą kwestią mającą wpływ na

46 rozstrzygnięcie sprawy jest zagadnienie wartości nabytego przez Beneficjenta gruntu

47 oraz właściwego sposobu jej stwierdzenia.

48 Na wstępie Minister zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w okresie

49 dokonywania zakupu działek Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w

50 ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 3 września 2009 r.,

51 wydatek poniesiony na zakup nieruchomości może być uznany za kwalifikowalny

52 wyłącznie w przypadku, gdy nie przekracza on wartości rynkowej tej nieruchomości,

53 która to wartość - w przypadku nieruchomości niezabudowanej - winna być

54 potwierdzona operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego

55 rzeczoznawcę, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (podrozdział

56 6.3.2 Sekcja 2 pkt 1 lit. b wytycznych). Wytyczne nie wskazują zatem wprost, kiedy

57 powinien być sporządzony operat - przed dokonaniem zakupu nieruchomości gruntowej

58 czy też po nim. Wytyczne nie wskazują również, który operat należy uznać za właściwy

59 w sytuacji, gdy sporządzono ich więcej niż jeden, a różnią się one wyceną

60 nieruchomości.

61 Tymczasem w niniejszej sprawie zakupione przez Beneficjenta grunty były

62 wyceniane aż sześciokrotnie w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o płatność

63 obejmującego wydatki związane z ich zakupem.

64 W 2007 r., na zlecenie Burmistrza O., sporządzone

65 zostały operaty ustalające wartość przedmiotowych gruntów na 120 zł/m2.

66 W 2008 r. w wyniku aktualizacji powyższych operatów na zlecenie Burmistrza

67 O. wartość nieruchomości ustalona została na 139 zł/m2.

68 W 2009 r. sporządzone zostały na zlecenie Beneficjenta operaty, z których

69 wynikała cena 7,21 zł/m2.

70 W styczniu 2010 r. operaty z 2009 r. zostały na zlecenie Beneficjenta

71 zaktualizowane - rzeczoznawca ustalił cenę działek na 7,28 zł/m2. Jednocześnie

72 rzeczoznawca dokonał analizy wartości inwestycyjnej tych nieruchomości dla

73 Beneficjenta, z uwzględnieniem dodatkowych kosztów ewentualnego wybudowania

74 stacji elektroenergetycznej w alternatywnych lokalizacjach. Oszacowana w ten sposób

75 wartość nieruchomości wyniosła 146,87 zł/m2.

76 Wszystkie powyższe operaty sporządzone zostały w okresie poprzedzającym

77 uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego

78 przedmiotowe nieruchomości, co nastąpiło w dniu 5 marca 2010 r. Uchwała w tej kwestii

79 nie została jednak opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, wobec czego

80 plan ten nie wszedł nigdy w życie. Kolejny miejscowy plan zagospodarowania

81 przestrzennego dotyczący przedmiotowych nieruchomości uchwalony został w dniu 15

82 czerwca 2010 r. (w tym samym dniu podjęta została również uchwała uchylająca

83 poprzedni plan). Nowy plan miejscowy został opublikowany w dzienniku urzędowym

84 województwa w dniu 15 lipca 2010 r. Minister przy tym zauważył, że w obu

85 wspomnianych planach miejscowych przedmiotowe działki miały identyczne

86 przeznaczenie, którym była budowa stacji elektroenergetycznej oraz zabudowa

87 usługowa w korytarzu energetycznym. Jednocześnie od dnia 5 marca 2010 r. działki te

88 (podobnie jak reszta terenów gminy) objęte zostały studium uwarunkowań i kierunków

89 zagospodarowania przestrzennego (tj. dokumentem, który - w przeciwieństwie do

90 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest aktem prawa

91 miejscowego), zgodnie z którym ich powierzchnia przeznaczona zostać mogła m.in. na

92 budowę stacji energetycznej.

93 W dniu 7 maja 2010 r., na zlecenie Beneficjenta, w celu ustalenia wartości

94 działek dla potrzeb ich nabycia pod budowę stacji elektroenergetycznej, sporządzone

95 zostały przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operaty szacunkowe, z

96 których wynikała cena 86 zł/m2. Operaty te uwzględniały przeznaczenie tych

97 nieruchomości pod budowę stacji energetycznej w studium uwarunkowań i kierunków

98 zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania

99 przestrzennego z dnia 5 marca 2010 r., pomimo faktu, że w dacie sporządzenia operatu

100 plan ten nie obowiązywał, w związku z brakiem jego urzędowej publikacji.

101 W dniu 11 września 2011 r. rzeczoznawca majątkowy M. R.

102 sporządziła na zlecenie Beneficjenta operat obejmujący wszystkie działki, z którego

103 wynikała cena 172,80 zł/m2, ustalona na dzień 15 czerwca 2010 r. Celem wyceny

104 wskazanym w operacie było ustalenie wartości gruntu dla potrzeb jego zbycia oraz

105 rozliczeń wewnętrznych u Beneficjenta.

106 Trzy dni po sporządzeniu powyższego operatu, Beneficjent złożył wniosek o

107 płatność, przedstawiając jako wydatki kwalifikowalne koszty zakupu omawianych

108 działek w cenie 160 zł/m2. Po złożeniu wspomnianego wniosku nieruchomości będące

109 przedmiotem niniejszej sprawy były wyceniane jeszcze dwukrotnie.

110 W związku z budową drogi gminnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości

111 kupionych pod budowę stacji energetycznej, Beneficjent został decyzją starosty

112 powiatowego wywłaszczony za odszkodowaniem z części nabytych gruntów. Wysokość

113 odszkodowania przyznanego Beneficjentowi ustalona została na podstawie operatu

114 szacunkowego sporządzonego w sierpniu 2013 r. na zlecenie starosty, z którego

115 wynikała cena 68 zł/m2 za wywłaszczany grunt. Beneficjent zaakceptował tę cenę w

116 toku rozprawy administracyjnej przed starostą.

117 W toku postępowania w sprawie zwrotu środków prowadzonego przez Ministra

118 Energii sporządzone zostały w dniu 24 września 2017 r. operaty mające stanowić

119 dowód w tym postępowaniu na okoliczność wartości kupionych przez Beneficjenta

120 działek. Z operatów tych wynika, że na dzień 8 lipca 2010 r. wartość gruntów wynosiła

121 215,73 zł/m2.

122 Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że nieruchomości kupione przez

123 Beneficjenta były na przestrzeni 10 lat wyceniane w sposób diametralnie różny, wahając

124 się od 7,21 zł do 215,73 za metr kwadratowy gruntu. Niemniej jednak, zważywszy

125 zasady określone w art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, same

126 rozbieżności cenowe pomiędzy operatami nie mogą stanowić podstawy dokonania

127 oceny ich prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

128 Nikt też nie podejmował działań zmierzających do zbadania prawidłowości

129 któregokolwiek z nich. Tym samym wszystkie operaty przywołane w niniejszej sprawie

130 trzeba uznać za mające jednakową moc dowodową, pomimo skrajnych różnic między

131 nimi. Skutkuje to niemożnością jednoznacznego ustalenia wartości gruntu nabytego

132 przez Beneficjenta.

133 W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, możliwym jest natomiast określenie,

134 którą wyceną powinien się posłużyć Beneficjent dla określenia wartości gruntu w celu

135 jego zakupu oraz uzyskania dofinansowania tego zakupu ze środków unijnych. W

136 ocenie organu odwoławczego, właściwe w tym zakresie są wyłącznie operaty z dnia 7

137 maja 2010 r. sporządzone przez W. K., co wynika nie tyle z daty ich

138 sporządzenia (przed czy po transakcji), lecz z okoliczności niniejszej sprawy. Operaty te

139 sporządzone zostały na zlecenie Beneficjenta w konkretnym celu, jakim było nabycie

140 działek potrzebnych do budowy stacji energetycznej. Beneficjent nie kwestionował w

141 żaden sposób prawidłowości sporządzonych operatów. W tej sytuacji zlecenie

142 sporządzenia operatu z września 2011 r. należy uznać wyłącznie za działanie mające

143 na celu uzasadnienie poniesionych przez Beneficjenta kosztów zakupu nieruchomości,

144 niemal dwukrotnie wyższych od ich wartości określonych w operatach z maja 2010 r.

145 W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju niezrozumiała jest nadto swego rodzaju

146 niekonsekwencja Beneficjenta, który z jednej strony twierdzi, że nabył działki za cenę

147 rynkową, wynoszącą 160 zł/m2, po czym zaakceptował wywłaszczenie go z części tych

148 gruntów za odszkodowaniem wynoszącym zaledwie 68 zł/m2. Uwzględniając

149 powyższe, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że dla potrzeb ustalenia

150 kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach projektu właściwa była wycena

151 działek z maja 2010 r., nie zaś późniejsza wycena z września 2011 r., zgodna z

152 interesem Beneficjenta.

153 Organ odwoławczy ponadto zwrócił uwagę na okoliczność dotychczas nie

154 poruszaną głębiej w niniejszej sprawie. Mianowicie w styczniu 2010 r. rzeczoznawca

155 działający na zlecenie Beneficjenta zaktualizował swój wcześniejszy operat (do kwoty

156 7,28 zł/m2), a zarazem dokonał analizy wartości inwestycyjnej tych nieruchomości dla

157 Beneficjenta, z uwzględnieniem dodatkowych kosztów ewentualnego wybudowania

158 stacji elektroenergetycznej w alternatywnych lokalizacjach. Oszacowana w ten sposób

159 wartość nieruchomości wyniosła 146,87 zł/m2, czyli niewiele mniej względem kwoty

160 (160 zł/m2), którą finalnie zapłacił Beneficjent. Wartość ta ma jednak charakter

161 subiektywny, bowiem określa koszty, jakie Beneficjentowi opłaca się ponieść dla

162 nabycia nieruchomości, nie zaś ich obiektywną wartość dla każdego podmiotu, który

163 mógłby być zainteresowany ich kupnem (np. osoby chcącej wykorzystywać dalej te

164 grunty dla celów rolniczych). Zrozumiałym jest zatem, że dla Beneficjenta

165 nieruchomości te mogły przedstawiać większą wartość niż ich realna wartość rynkowa.

166 Niemniej jednak zgodnie z przywoływanymi już wytycznymi w zakresie kwalifikowania

167 wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, wydatek

168 poniesiony na zakup nieruchomości może być uznany za kwalifikowalny wyłącznie w

169 przypadku, gdy nie przekracza on wartości rynkowej tej nieruchomości, czyli wartości

170 mającej charakter obiektywny dla każdego potencjalnego nabywcy. W niniejszym

171 przypadku wydaje się, że Beneficjent stara się niesłusznie utożsamić, opłacalny dla

172 niego, koszt nabycia rzeczonych działek, z ich wartością rynkową, czemu jednak

173 przeczą operaty sporządzone w maju 2010 r., wskazujące zdecydowanie niższą

174 wartość od ceny zapłaconej przez Beneficjenta.

175 Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006

176 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju

177 Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz.

178 Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L 210/25), zwanego dalej "rozporządzeniem 1083/2006",

179 nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego (rozumianego

180 szeroko, tzn. zarówno prawa wspólnotowego - obecnie unijnego - i krajowego, jak też

181 wytycznych i postanowień umów o dofinansowanie) wynikające z działania lub

182 zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować

183 szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania

184 nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Mając na uwadze, że działalność

185 funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny przestrzegać

186 prawodawstwa Wspólnoty (por. motyw 22 preambuły oraz art. 9 ust. 5 ww.

187 rozporządzenia), sfinansowanie ze środków unijnych działania podjętego z istotnym

188 naruszeniem prawa jest wydatkiem nieuzasadnionym, powodującym szkodę w

189 budżecie UE.

190 W ocenie organu w niniejszym przypadku wszystkie przesłanki wystąpienia

191 nieprawidłowości zostały spełnione. Beneficjent naruszył Wytyczne poprzez zakup

192 nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkowa wynikającą z

193 operatów z maja 2010 r., którymi powinien był się posłużyć dla określenia wartości

194 działek. Następnie Beneficjent przedstawił wniosek o płatność obejmujący te koszty,

195 który został zaakceptowany przez Instytucję Wdrażającą. Tym samym Beneficjent

196 pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie

197 środków europejskich równa różnicy między kwotą rzeczywiście wydatkowaną na zakup

198 nieruchomości, a kwotą, jaką powinien zapłacić Beneficjent zgodnie z operatami z maja

199 2010 r.

200 Zgodnie z art. 207 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

201 publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) dalej: UFP, środki europejskie wykorzystane z

202 naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 UFP oraz środki pobrane w

203 nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi. W tej sytuacji, wobec niezastosowania się

204 Beneficjenta do wezwania do dobrowolnego zwrotu środków, kwota szkody podlegająca

205 zwrotowi została określona decyzją administracyjną Ministra Energii.

206 Nietrafny jest przy tym w ocenie Ministra argument Beneficjenta odnośnie

207 przedawnienia zwrotu środków. Przepisy UFP nie regulują kwestii przedawnienia zwrotu

208 środków europejskich, wobec czego znajdują w tym zakresie odpowiednie

209 zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji,

210 zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku

211 kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin ten określony

212 został w art. 47 Ordynacji. Tym samym termin przedawnienia w Ordynacji został

213 powiązany z ustawowym terminem wykonania zobowiązania podatkowego, czyli z

214 terminem, w którym zobowiązanie podatkowe staje się wymagalne, a jego

215 przekroczenie powoduje powstanie zaległości podatkowej, podlegającej egzekucji.

216 Odnosząc to do postępowania w sprawie zwrotu środków europejskich należy

217 stwierdzić, że termin przedawnienia zapłaty takiej należności będzie wynosił 5 lat licząc

218 od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął 14 dniowy termin na dokonanie

219 zwrotu środków określonego w ostatecznej decyzji zobowiązującej do zwrotu. Tym

220 samym w ocenie Organu Beneficjent zobligowany jest do zwrotu kwoty głównej

221 zobowiązania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych,

222 uwzględniając terminy, od których nalicza się odsetki, określone w decyzji organu I

223 instancji.

224 Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał nadto, że w sprawie znajduje odpowiednie

225 zastosowanie art 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, gdy

226 decyzja organu odwoławczego nie została wydana w ustawowym terminie, nie nalicza

227 się odsetek za okres od dnia następnego po upływie terminu na wydanie decyzji przez

228 organ odwoławczy do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Odwołanie

229 Beneficjenta wpłynęło do organu II instancji w dniu 28 maja 2018 r. W związku z

230 powyższym, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a., miesięczny termin na

231 wydanie decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy upłynął w dniu 28

232 czerwca 2018 r., niniejsza decyzja nie została jednak wydana w tym terminie.

233 P. S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu

234 Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżono decyzję Ministra Inwestycji i

235 Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów

236 sądowych wg norm przepisanych.

237 Zaskarżonej decyzji zarzucono:

238 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

239 sprawy, a mianowicie:

240 a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego

241 (dalej "KPA") poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie

242 polegającą na uznaniu, że wyłączną podstawę do ustalenia wartości rynkowej

243 nieruchomości objętych wnioskami o płatność mogą stanowić operaty szacunkowe z

244 dnia 7 maja 2010 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego W.

245 K.,

246 b) art. 84 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez pominięcie dowodów z opinii

247 biegłego przeprowadzonego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości

248 objętych wnioskami o płatność na dzień transakcji ich nabycia (tj. na dzień 8 lipca 2010

249 r.), w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych przez

250 rzeczoznawcę majątkowego A. G.,

251 c) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez brak wszechstronnego

252 rozważania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie

253 dowodu z opinii biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r.

254 sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., a w

255 konsekwencji brak prawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, co

256 skutkowało błędnym stwierdzeniem, że skarżąca przyjmując za podstawę rozliczenia

257 we wnioskach o płatność wartość tych nieruchomości w wysokości 160 zł/m2 pobrała

258 dofinansowanie w nadmiernej wysokości,

259 d) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 KPA poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia

260 podstawy materialnoprawnej decyzji oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których

261 pominięto dowody z opinii biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24

262 września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G.

263 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

264 a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

265 publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) (dalej "UFP") w zw. z pkt 6.3.1

266 Sekcja 1 ppkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach

267 Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko - w brzmieniu z dnia 3 września

268 2009 r. (dalej "Wytyczne") - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że

269 naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 UFP w postaci ww. Wytycznych,

270 stanowi zakup nieruchomości po cenie przekraczającej wartość rynkową określoną w

271 operatach szacunkowych z dnia 7 maja 2010 r.,

272 b) art. 207 ust. 1 pkt 3 UFP w zw. z pkt 6.3.1 Sekcja 1 ppkt 1 lit. b

273 Wytycznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że różnica pomiędzy

274 kwotą rzeczywiście wydatkowaną przez Skarżącą na zakup nieruchomości, a kwotą

275 jaka zostałaby zapłacona zgodnie z operatami z dnia 7 maja 2010 r., stanowi pobranie

276 dofinansowania w nadmiernej wysokości,

277 c) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006

278 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju

279 Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i

280 uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z

281 późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 1083/2006", poprzez błędną jego wykładnię i

282 uznanie, że uzyskanie przez skarżącą dofinansowania na pokrycie kosztów nabycia

283 nieruchomości po cenie 160 zł/m2, w sytuacji gdy wartość rynkowa tych nieruchomości

284 ustalona zgodnie z opiniami biegłego z dnia 24 września 2017 r. sporządzonymi przez

285 rzeczoznawcę majątkowego A. G. wynosi 215,73 zł/m2, stanowi

286 nieprawidłowość uzasadniającą zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 UFP,

287 d) art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2a UFP poprzez ich zastosowanie,

288 pomimo że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia Wytycznych, jak również nie

289 doszło do nadmiernego pobrania środków na nabycie nieruchomości, albowiem

290 wysokość dofinansowania pobranego przez skarżącą zostało ustalone na podstawie

291 ceny transakcyjnej ich nabycia w wysokości 160 zł/m2, której wysokość nie przekracza

292 wartości rynkowej nieruchomości w wysokości 215,73 zł/m2, ustalonej w opiniach

293 biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych

294 przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. ,

295 e) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.

296 U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) wzw. z art. 67 ust. 1 UFP oraz wzw. z art. 28 ust. 2

297 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w

298 zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz

299 niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475), względnie naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1

300 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony

301 interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1),

302 dalej "rozporządzenie Rady nr 2988/95", poprzez orzeczenie zwrotu kwoty

303 2.169.977,85 zł wraz z odsetkami pomimo upływu terminu przedawnienia najpóźniej w

304 dniu 31 grudnia 2016 r.

305 W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał argumenty

306 zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

307 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

308 Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów

309 administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

310 wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod

311 względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem

312 tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o

313 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej

314 p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w

315 ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego

316 się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru

317 sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ

318 administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik

319 sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada

320 prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami

321 uzasadniającymi jego uchylenie.

322 Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami

323 wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks

324 postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z p. zm., dalej: k.p.a.), jak

325 i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż

326 rozstrzygnięcie to zostało wydane z innym naruszeniem przepisów postępowania

327 administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to

328 uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

329 W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy

330 zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością

331 automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem

332 przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w

333 części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

334 a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

335 b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

336 administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik

337 sprawy;

338 c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ

339 na wynik sprawy.

340 Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w

341 części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach.

342 Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą

343 przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

344 Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji

345 naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku

346 prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba,

347 że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w

348 postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub

349 postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje

350 uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie

351 musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

352 Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga

353 w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed

354 sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną

355 podstawą prawną.

356 W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

357 finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r.,

358 poz. 2077; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu

359 Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013, mające zastosowanie w

360 tym konkursie.

361 Na wstępie należy przypomnieć, że w ocenie organu Skarżący powinien ponieść

362 konsekwencje z tytułu dopuszczenia się - w myśl art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr

363 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu

364 Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu

365 Spójności - nieprawidłowości, którym jest jakiekolwiek naruszenie prawa wynikające z

366 działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby

367 spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania

368 nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Minister wskazał przy tym, że

369 działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny

370 przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty, a sfinansowanie ze środków unijnych działania

371 podjętego z istotnym naruszeniem prawa jest wydatkiem nieuzasadnionym,

372 powodującym szkodę w budżecie UE.

373 Minister skonkretyzował w zaskarżonej decyzji, iż Beneficjent naruszył Wytyczne

374 poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkowa

375 wynikającą z operatów z maja 2010 r., którymi powinien był się posłużyć dla określenia

376 wartości działek. Następnie Skarżący przedstawił wniosek o płatność obejmujący te

377 koszty, który został zaakceptowany przez Instytucję Wdrażającą, a tym samym pobrał

378 dofinansowanie w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie

379 środków europejskich równa różnicy między kwotą rzeczywiście wydatkowaną na zakup

380 nieruchomości, a kwotą, jaką powinien zapłacić Beneficjent zgodnie z operatami z maja

381 2010 r.

382 Strona skarżąca wskazuje zaś w toku całego postępowania, jak również w treści

383 skargi, że w świetle art. 157 ust. 2 oraz art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce

384 nieruchomościami dofinansowanie otrzymane przez Stronę skarżącą nie zostało

385 pobrane w nadmiernej wysokości. Przyjęta bowiem za podstawę otrzymanego

386 dofinansowania wartość 160 zł/m2 (tj. cena, po której nabyto nieruchomości) nie

387 przekracza wartości rynkowej ustalonej zarówno w operacie z dnia 11 września 2011 r.,

388 jak i ustalonej w opiniach biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24

389 września 2017 r. W tym stanie rzeczy nie można zatem w sposób uzasadniony

390 twierdzić, że wartość przyjęta przez Stronę skarżącą na potrzeby rozliczenia

391 dofinansowania przewyższyła wartość rynkową nieruchomości, skoro wartość ta mieści

392 się w wartościach rynkowych określonych w ww. operatach szacunkowych (ocenionych

393 przez Organ jako prawidłowe). Spółka podkreśla ponadto fakt, że operaty szacunkowe

394 z dnia 7 maja 2010 r. ustalają wartość nieruchomości na kwotę niższą, nie może

395 zmieniać powyższej oceny. Jedynie bowiem skuteczne zakwestionowanie operatów z

396 dnia 11 września 2011 r. i 24 września 2017 r. mogłoby stanowić podstawę do uznania,

397 że wyłączną podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości mogą stanowić

398 operaty z dnia 7 maja 2010 r. Spółka podkreśla nadto, że Organ nie tylko nie

399 zakwestionował operatów z dnia 11 września 2011 r. i 24 września 2017 r., ale przede

400 wszystkim uznał je za w pełni prawidłowe.

401 W związku z zarzutami skargi należało w pierwszej kolejności poddać ocenie

402 Sądu jej najdalej idący zarzut, dotyczący doręczenia zaskarżonej decyzji już po upływie

403 terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. W sytuacji zatem

404 przekazania beneficjentowi środków na realizację projektu w roku 2011, rozstrzygnięcie

405 w tym przedmiocie mogło być wydane, w myśl art. 70 § 1 O.p., w związku z art. 67

406 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przed upływem pięciu lat od

407 końca tego roku, a więc najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r.

408 Na tle tej kwestii spornej zauważenia na wstępie wymaga, że materialnoprawną

409 podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z

410 udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o

411 finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem

412 prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z

413 udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności,

414 o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy

415 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i

416 odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów

417 administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (patrz: wyrok WSA w Kielcach z dnia 21

418 września 2017r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia

419 2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie

420 internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów

421 Administracyjnych:www.orzeczenia.gov.pl), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji

422 w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis

423 szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia

424 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich

425 (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Przepis art. 3 ust.1 tego Rozporządzenia przewiduje zaś jako

426 zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się

427 nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości

428 ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym

429 nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. Rozporządzenia

430 wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów

431 wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu

432 ostatecznego zakończenia programu".

433 Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał

434 Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C13

435 Sygn. akt V SA/WA 331/19

436 436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego

437 wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu",

438 ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych

439 etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu

440 wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w

441 celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich",

442 przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr

443 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt

444 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu

445 art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy

446 uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie.

447 Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze

448 zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy

449 organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których

450 dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony

451 interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności

452 prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie

453 określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a

454 które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten

455 podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której

456 biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie

457 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego

458 "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu

459 określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu

460 związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za

461 ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie

462 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia

463 na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

464 Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów

465 administracyjnych (patrz: cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r.),

466 że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych

467 płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p.,

468 wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi

469 dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości),

470 odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust.

471 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

472 (Dz. U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty

473 płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez

474 możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków

475 prawnych.

476 Jak wynika z informacji dostępnych na Portalu Funduszy Europejskich Program

477 Infrastruktura i Środowisko

478 [https://www.pois.20072013.gov.pl/Wiadomosci/Strony/Najwiekszy_program_2007_201

479 3_zamkniety_i_rozliczony_291217.aspx] w dniach 22 i 28 grudnia 2017 r. wpłynęła

480 płatność końcowa ze strony Komisji Europejskiej , z tą chwilą program został zamknięty

481 i rozliczony.

482 Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady

483 (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego

484 następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności

485 salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których

486 mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu

487 członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego,

488 anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo

489 członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie

490 dwóch miesięcy.

491 Rozpoznając pozostałe zarzuty, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na

492 uwzględnienie ze względu na naruszenie przepisów procesowych w stopniu, które

493 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

494 Mianowicie za niewyjaśnioną w sposób dostateczny Sąd uznał kwestię ustalenia

495 przez organ, dlaczego operat z maja 2010 r. powinien stanowić podstawę do

496 prawidłowego ustalenia wartości zakupionych nieruchomości, a czy tym samym doszło

497 do naruszenia Wytycznych poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej

498 niemal dwukrotnie cenę rynkową wynikającą z tego operatu, a tym samym czy doszło

499 do pobrania dofinansowania w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w

500 budżecie środków europejskich. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej

501 kwestii mają zatem treści sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, na które

502 powołują się obie Strony, wyciągając z ich zapisów odmienne wnioski.

503 Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, iż w

504 zaskarżonej decyzji nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia rozbieżności

505 dokonanych wycen, a tym samym doszło do błędu w ustaleniach faktycznych.

506 W zaskarżonej decyzji organ zajął stanowisko, iż miarodajnym jest operat

507 sporządzony na zlecenie Beneficjenta w dniu 7 maja 2010 r. przez rzeczoznawcę

508 majątkowego W. K. , z których wynikała cena 86 zł/m2. Operaty te

509 uwzględniały przeznaczenie tych nieruchomości pod budowę stacji energetycznej w

510 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w

511 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 marca 2010 r., pomimo

512 faktu, że w dacie sporządzenia operatu plan ten nie obowiązywał, w związku z brakiem

513 jego urzędowej publikacji.

514 Z kolei Skarżący przyjmuje, że z treści operatu sporządzonego w dniu 11

515 września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. R., który został

516 sporządzony na zlecenie Beneficjenta (operat obejmował wszystkie działki) wynikała

517 cena 172,80 zł/m2, ustalona na dzień 15 czerwca 2010 r. W ocenie Skarżącego jest on

518 bardziej miarodajny i stanowił podstawę do potwierdzenia ceny, za którą działki zostały

519 zbyte tj. 160 zł za 1m2. Jednocześnie Skarżący wskazuje na treść operatów z dnia 24

520 września 2017 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A.

521 G., z których wynika, że na dzień 8 lipca 2010 r. - a więc w dacie zakupu

522 przez Skarżącego działek - wartość gruntów wynosiła 215,73 zł/m2.

523 Analiza treści akt administracyjnych oraz zaskarżonych decyzji budzi zatem

524 wątpliwości, które winny być wyjaśnione w toku ponownego rozpoznawania sprawy

525 przez organ.

526 Trzeba przy tym podkreślić - jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny

527 w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. , wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2456/10,

528 okoliczność, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru

529 właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje

530 rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia organów od dokonania oceny sporządzonego

531 operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat

532 szacunkowy podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod

533 względem materialnym, w tym na okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek

534 lub braków. W konsekwencji, obok odmowy uwzględnienia przedstawionego dowodu,

535 organy są w szczególności uprawnione do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełnienie

536 operatu, czy udzielenia wyjaśnień co do jego treści.

537 Dlatego też nie sposób uznać, że dowody w postaci operatów zostały ocenione

538 zgodnie z regułami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie

539 tylko w wystarczający sposób nie ustosunkował się do zastrzeżeń i wątpliwości

540 Skarżącej strony, nie wskazał dlaczego odmawia uznania cen za 1m2 gruntu na

541 podstawie umów sprzedaży, potwierdzonych - jak to podnosi Skarżący - treścią

542 operatów przedstawionych przez Skarżącą stronę. Nie sposób doszukać się w

543 przepisach proceduralnych rządzących przedmiotowym postępowaniem podstawy do

544 takiego argumentu. Powyższe oznacza również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada

545 wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

546 Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli co do

547 prawidłowości ustaleń wartości rynkowej spornych nieruchomości.

548 Sąd pragnie przy tym wskazać, iż utrwalonym w orzecznictwie sądów

549 administracyjnych i w doktrynie jest, że w przypadku kontroli przez sąd administracyjny

550 postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem,

551 wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady

552 kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń

553 stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, Lex 50129; z

554 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145). Podstawą

555 orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały

556 materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem

557 administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie

558 znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z

559 dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Celem postępowania dowodowego, o którym

560 stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego

561 sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan

562 zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd I instancji nie

563 jest tym samym obowiązany czynić własnych ustaleń, w tym przeprowadzać

564 postępowania dowodowego (patrz: wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I

565 OSK 2682/16; dostępne tamże).

566 Sąd wyrokując w niniejszej sprawie ma nadto na uwadze, że organ administracji

567 nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego.

568 Pogląd ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast

569 rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż

570 przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do

571 tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat

572 szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy

573 operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub

574 stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (patrz: wyrok NSA z 3

575 grudnia 2013 r. , sygn. akt II OSK 1611/12, Lex 1530598; z 23 października 2014 r.,

576 sygn. akt I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: Ustawa o

577 gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 903-904, nb 5).

578 Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii

579 biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organów obu

580 instancji było zatem ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie

581 uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1

582 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z

583 opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania

584 cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek

585 w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12,

586 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej,

587 pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym

588 przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania

589 administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz,

590 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1).

591 Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności,

592 lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji

593 publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej

594 od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i

595 techniki szacowania przyjętych przez niego (patrz: wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r.,

596 sygn. akt I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że

597 może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny

598 podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej

599 wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II

600 OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać

601 precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie

602 inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (patrz: wyrok WSA w

603 Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12). Podobieństwo nie

604 może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy

605 analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i

606 ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (patrz:

607 wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10). Operat szacunkowy

608 winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej

609 nieruchomości. Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym,

610 administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny

611 przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie

612 może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s.

613 1056, nb 7).

614 Należy przy tym wskazać, że Strona nie ma obowiązku przedstawienia

615 przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub innego

616 operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji

617 oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być

618 wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony

619 uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na

620 uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu

621 administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić

622 podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o

623 gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych

624 uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach

625 szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (patrz: wyrok II OSK

626 481/09).

627 Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał

628 rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie),

629 ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców

630 majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być

631 rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób

632 dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby

633 charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej

634 dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w

635 przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157

636 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przedkłada taką ocenę organom

637 administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy

638 zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K.

639 Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43;

640 M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52;

641 K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

642 Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa

643 i ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także postępowania

644 sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1,

645 mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku

646 przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym i

647 sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

648 Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o

649 gospodarce nieruchomościami wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r.

650 ustępu 1a art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonane przepisem art. 1

651 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce

652 nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej

653 ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że

654 "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku

655 negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata

656 przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka

657 stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego

658 wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych

659 zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje

660 się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o

661 możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ

662 prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). W wyroku

663 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 758/17,

664 dostępny tamże) podkreślono, iż nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny

665 dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed

666 wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art.

667 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

668 Z brzmienia przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że dla określenia

669 wartości rynkowej nieruchomości niezbędne jest wystąpienie wszystkich czynników

670 łącznie, przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość

671 określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w

672 jakich kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić

673 wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy więc dopuścić

674 każdorazowe sprawdzanie, czy badane czynności cywilnoprawne charakteryzują się

675 niezależnością stron umowy, działaniem w sytuacji nieprzymusowej, oraz jaką rolę

676 odgrywa tu możliwość wyeksponowania (lub jej brak) nieruchomości na rynku i

677 wynegocjowania warunków umowy.

678 Zauważyć też trzeba treść przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowiącego, że

679 operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony,

680 przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany

681 uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

682 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 156 ust.1 u.g.n.

683 wskazać należy, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana przez organ

684 administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną

685 biegłego, co oznacza, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych pozostaje

686 kwestia zasadności określania cech nieruchomości, ich wagi oraz zastosowanego w

687 związku z tym współczynnika korekcyjnego. Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że

688 ani organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może

689 wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego w tym względzie (patrz:

690 wyrok NSA z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 775/17 ; dostępny tamże).

691 Należy także na marginesie zauważyć, że okoliczność, iż zgodnie z art. 154 ust.

692 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i

693 techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia

694 organów od dokonania oceny sporządzonego operatu szacunkowego, jak każdego

695 innego dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat szacunkowy podlega nie tylko ocenie

696 pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym w tym na

697 okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek lub braków. W konsekwencji, obok

698 odmowy uwzględnienia przedstawionego dowodu, organy są w szczególności

699 uprawnione do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu, czy udzielenia

700 wyjaśnień co do jego treści. Niedostrzeżenie powyższych nieprawidłowości przez organ

701 powoduje konieczność dokonania ponownej oceny materiału dowodowego.

702 Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia

703 przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik

704 sprawy.

705 W świetle powyższego zauważyć należy, że przy ponownym rozpatrzeniu

706 sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien,

707 czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80

708 k.p.a., odnieść się do zarzutów odnośnie ustalenia niekwalifikowalnych wydatków, w

709 szczególności w powyżej przedstawionym przez Sąd aspekcie.

710 Wskazane powyżej okoliczności uniemożliwiają Sądowi dokonanie skutecznej

711 weryfikacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do

712 naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednocześnie świadczą one również o

713 zasadności zarzutów skargi nie tylko w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 §

714 1 k.p.a., lecz również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., który nakazuje

715 organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie

716 do władzy publicznej.

717 Z powyższych względów Sąd uznał też za przedwczesne odnoszenie się do

718 zarzutów odnośnie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, wskazanych

719 w skardze.

720 Ponownie orzekając w sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju uwzględni ocenę

721 prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozważy zasadność wszystkich argumentów i

722 zastrzeżeń podniesionych przez Skarżącego na etapie odwołania (powtórzonych także

723 w skardze). Organ winien dokonać odpowiedniego ustalenia okoliczności wskazanych

724 jako podstawa wszczęcia postępowania co do zwrotu, a w razie potwierdzenia ich

725 zasadności, ustalenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych, a co za tym idzie określenia

726 kwoty zwrotu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji,

727 spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

728 Ponownie rozpatrując sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju dostosuje się do

729 wskazań zawartych w niniejszym wyroku.

730 Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w

731 Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł

732 jak w wyroku.

733 Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200

734 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje

735 skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność

736 albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego

737 dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym

738 wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym

739 stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

740 Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane

741 przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 38 859 zł, stanowiącą sumę

742 uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (23 842 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika

743 - radcy prawnego (15 000 zł), jak też zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od

744 pełnomocnictwa (17 zł).