Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., V SA/Wa 2421/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., V SA/Wa 2421/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych; oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi z [...] lipca 2014 r. wniesionej przez S. (dalej: skarżąca) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) z [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji w O. z [...] marca 2013 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu grup producentów rolnych w wysokości [...] zł.

3 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Skarżąca na podstawie decyzji Marszałka Województwa O. z [...] listopada 2009 r., nr [...] złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

5 Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor [...] OR Agencji decyzją z [...] lutego 2010 r. przyznał skarżącej pomoc finansową w okresie [...].

6 Skarżąca [...] grudnia 2010 r. złożyła wniosek o płatność za okres [...] Dyrektor [...] OR Agencji decyzją z [...] marca 2011 r. przyznał skarżącej środki za wnioskowany okres.

7 Skarżąca [...] grudnia 2011 r. złożyła wniosek o płatność za okres [...], tj. za drugi rok prowadzenia działalności. Po przeprowadzonej weryfikacji wniosku, pismem z [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] OR Agencji zwrócił się do Marszałka Województwa [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oceny spełnienia przez spółkę wymaganych warunków.

8 Skarżąca [...] grudnia 2012 r. złożyła wniosek o płatność za okres [...] Dyrektor [...] OR Agencji decyzją z [...] stycznia 2013 r. przyznał skarżącej środki za wnioskowany okres.

9 Pismem z [...] maja 2013 r., Dyrektor Departamentu Rolnictwa i Rozwoju Wsi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował, iż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2009 r., nr [...], o wpisie Grupy do rejestru grup producentów rolnych województwa [...], Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] uchylił dotychczasową decyzję i odmówił stwierdzenia spełniania przez spółkę określonych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 983), warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych województwa [...]. Uchylając decyzję z [...] listopada 2009 r. i następnie odmawiając stwierdzenia spełniania przez spółkę niezbędnych warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych, Marszałek Województwa [...] stwierdził, że podmiot prawa handlowego o nazwie F. Sp. z o.o. w K, w chwili dokonywania wpisu do przedmiotowego rejestru nie posiadał przymiotów grupy producentów rolnych, w związku z czym, nie powinien był zostać wpisany do rejestru grup producentów rolnych województwa [...].

10 Mając na uwadze powyższe, po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania pomocy finansowej, decyzją z [...] lipca 2013 r., Dyrektor [...] OR Agencji uchylił w całości dotychczasową decyzję z [...] lutego 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej i odmówił przyznania pomocy finansowej.

11 Następnie Dyrektor [...] OR Agencji [...] sierpnia 2013 r. wznowił postępowania administracyjne zakończone decyzjami z [...] marca 2011 r., z [...] lutego 2012 r. i z [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za I, II i III rok działalności.

12 W wyniku przeprowadzonych postępowań wznowieniowych Dyrektor [...] OR Agencji trzema decyzjami z [...] listopada 2013 r. uchylił w całości swoje dotychczasowe decyzje z [...] marca 2011 r., z [...] lutego 2012 r. i z [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za I, II i III rok działalności i równocześnie odmówił przyznania tej pomocy.

13 W wyniku rozpoznania odwołań od powyższych decyzji, Prezes Agencji trzema decyzjami z [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

14 Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wszystkie trzy decyzje zostały wyrokami z 31 lipca 2014 r. sygn. V SA/Wa 853/14, V SA/Wa 854/14 i V SA/Wa 855/14 oddalone (wyroki są prawomocne).

15 Następnie [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] OR Agencji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych spółce na mocy decyzji z [...] marca 2011 r., [...]lutego 2012 r. i [...] stycznia 2013 r.

16 W wyniku tego postępowania Dyrektor [...] Oddziału OR Agencji decyzją z [...] marca 2014 r. ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu grup producentów rolnych w kwocie [...] zł.

17 Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2014 r. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

18 Prezes Agencji decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

19 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Agencji wyjaśnił, że wypłacone nienależnie spółce środki pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji). Następnie wymienił wszystkie akty prawne wspólnotowe i krajowe jakie mają zastosowanie w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

20 Prezes Agencji wyjaśnił, że uprawnienie spółki do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane decyzją z [...] lutego 2010 r. Dyrektora [...] OR Agencji w okresie [...]. Natomiast realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej: rozporządzenie) – pomoc dla grupy producentów rolnych wypłacana jest w formie rocznych płatności obejmujących okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru grup.

21 Prezes Agencji wskazał, że za trzy kolejne okresy spółce wypłacono pomoc finansową w wysokości [...] zł. Decyzje, którymi przyznano wymienione płatności, zostały w trybie wznowienia postępowania, decyzjami z [...] listopada 2013 r. uchylone, a wnioski spółki o przyznanie pomocy finansowej rozstrzygnięte odmownie za wszystkie trzy okresy. Odwołania od tych decyzji Prezes Agencji decyzjami z [...] stycznia 2014 r. rozpoznał negatywnie utrzymując w mocy decyzje organu I instancji. Decyzje Prezesa Agencji są ostateczne i stanowią podstawę do ustalenia spółce kwoty nienależnie pobranych płatności.

22 Prezes Agencji wyjaśnił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Środków tych należy dochodzić od podmiotu, który rzeczywiście podejmie wypłacone przez Agencję środki. Przy czym w takim przypadku zadaniem organu Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy decyzja ta jest skuteczna tzn. czy została doręczona właściwemu podmiotowi oraz czy ma ona charakter ostateczny.

23 Zdaniem Prezesa Agencji w sprawie takie przesłanki zaszły, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zostały zgodnie z prawem wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje przyznające środki finansowe i odmówiono spółce wypłaty tych środków. Łączna wysokość nienależnie pobranych płatności wynosi [...] zł.

24 Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes Agencji uznał, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

25 S. pismem z [...] lipca 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji z [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, zarzuciła rażące naruszenie prawa, polegające na wznowieniu postępowania i na zignorowaniu faktu, że decyzja Dyrektora OR Agencji z [...] lipca 2013 r. wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne na przyszłość, a zatem nie może ingerować w stany faktyczne spełnione na podstawie tych decyzji do chwili, gdy decyzja uchylona stała się ostateczna. Zdaniem skarżącej przyznane środki finansowe za I, II i III rok działalności grupy i ich wypłata wykonano na podstawie podjętych decyzji posiadających w chwili podejmowania wymagane podstawy prawne. Zatem zaskarżona decyzja oraz decyzje ustalające kwotę nienależnie pobranych płatności za te lata jest wadliwa.

26 W związku z tym syndyk wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przy jednoczesnym stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lipca 2013 r. o uchyleniu dotychczasowej decyzji i odmowie przyznania środków na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

27 Dodatkowo s. poinformowała, że postanowieniem z [...] maja 2014 r. Sąd Rejonowy w [...] sygn. [...] ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika .Sp. z o.o. w likwidacji. S. wskazała, że postępowania administracyjne mogą być wszczęte jak i dalej prowadzone jedynie przeciwko s., w sytuacji gdy wierzytelność objęta postępowaniem podlega zgłoszeniu do masy upadłości wg art. 144 i 145 prawa upadłościowego i naprawczego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania.

28 W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

30 Sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do oceny legalności działania organów administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Kontrola sądowa dotyczy zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a – c i pkt 2 p.p.s.a.).

31 Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

32 W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego braku formalnego zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji z [...] czerwca 2014 r., polegającego na niezaadresowaniu tej decyzji do wyznaczonego s.

33 W tym miejscu należy zaznaczyć, że s. został wyznaczony [...] maja 2014 r., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]. Od tego momentu w prowadzonym postępowaniu należało uwzględniać uregulowania, wynikające z przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.). Zgodnie z art. 144 ust. 1 tej ustawy, jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Stosownie do art. 144 ust. 2 ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym.

34 W ocenie sądu z powyższego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, aby syndyk stawał się zupełnie niezależnym podmiotem praw i obowiązków, stroną postępowania w znaczeniu materialnoprawnym w miejsce dotychczasowej strony postępowania. Stwierdzenie ustawodawcy, że syndyk jest stroną w postępowaniach dotyczących masy upadłości oznacza, że przysługuje mu legitymacja do występowania w tych postępowaniach. Jest to jednak strona w znaczeniu wyłącznie formalnym. Syndyk działa bowiem w imieniu własnym. Jednakże w znaczeniu materialnym stroną pozostaje nadal upadły, który jest podmiotem stosunku prawnego, którego postępowanie dotyczy. Sam upadły nie posiada jednak legitymacji procesowej (formalnej), nie może więc działać osobiście i syndyk działa za niego. Wynika to m.in. z art. 160 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących masy upadłości syndyk, zarządca oraz nadzorca sądowy dokonują czynności na rachunek upadłego, lecz w imieniu własnym. Zatem skutki czynności syndyka, wchodzących w zakres zarządu masą upadłości, dotyczą bezpośrednio upadłego (zob. A. Jakubecki [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz. Lex/2011, Lex Omega nr 96039, tezy 1, 3, 4, 11 do art. 144). Oznacza to, że jako strona powinien nadal być oznaczany upadły zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. W żadnym wypadku nie może natomiast zostać skierowana (oznaczać jako stronę) do samego syndyka, ten bowiem w znaczeniu materialnym nie jest stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Natomiast realizacja uprawnień strony, będącej upadłym, musi się odbywać z uwzględnieniem treści art. 144 ust. 1 ww. ustawy. Zatem jeśli postępowanie prowadzone jest wobec upadłego, wszelkie pisma i rozstrzygnięcia doręczać należy syndykowi, to on bowiem działa na rzecz upadłego i na jego rachunek.

35 Przekładając powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy, sąd wskazuje, że decyzja Prezesa Agencji z [...] czerwca 2014 r. została prawidłowa zaadresowana do spółki, lecz błędnie nie wskazano w niej wyznaczonego syndyka. Zdaniem sądu nie jest to jednak okoliczność powodująca konieczność uchylenia tej decyzji. Wynika to z tego, że wydane w sprawie decyzje o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych – jak wskazano wyżej – będą realizowane nie w odniesieniu do syndyka, lecz majątku upadłego. Wyrazem formalizmu procesowego byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji tylko po to, aby wydać decyzję, której adresatem byłby syndyk, będący reprezentantem upadłego, którego obciążą i tak wynikające z tego aktu administracyjnego konsekwencje. Warto też dostrzec, że syndykowi masy upadłości została doręczona zaskarżona decyzja, skoro złożył w terminie skargę do tutejszego sądu i brał czynny udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem trudno uznać, że istniały obiektywne podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego i naprawczego w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., jako wpływającego na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.

36 Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Prezesa Agencji z [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu grup producentów rolnych, a nie decyzje dotyczące przyznania tych płatności i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania.

37 Jak wynika ze stanu faktycznego prawidłowo ustalonego przez Prezesa Agencji trzema decyzjami Dyrektora [...] OR Agencji z: [...] marca 2011 r., [...] lutego 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. przyznano spółce środki finansowe z tytułu pomocy finansowej za I, II i III rok działalności. Środki finansowe zostały wypłacone spółce w wysokości [...] zł. Następnie powyższe decyzje, zostały w trybie wznowienia postępowania, trzema decyzjami Dyrektora [...] OR Agencji z [...] listopada 2013 r. uchylone, a wnioski spółki o przyznanie pomocy finansowej rozstrzygnięte odmownie za wszystkie trzy okresy. Prezes Agencji, po rozpoznaniu odwołań, decyzjami z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały trzema wyrokami z 31 lipca 2014 r. sygn. V SA/Wa 853/14, V SA/Wa 854/14 i V SA/Wa 855/14 oddalone. Wyroki wobec niezłożenia skarg kasacyjnych stały się prawomocne.

38 W związku z powyższym uznać należy, że z obrotu prawnego skutecznie zostały wyeliminowane decyzje przyznające spółce środki finansowe z tytułu pomocy finansowej za I, II i III rok działalności, a równocześnie wnioski spółki o wypłatę tychże środków zostały rozstrzygnięte odmownie. Oznacza to, że organ miał obowiązek wszcząć postępowanie mające na celu odzyskanie wypłaconych spółce nienależnie środków finansowych.

39 Podstawę prawną orzeczenia o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych stanowił przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, który stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

40 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

41 2) krajowych, przeznaczonych na:

42 a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

43 b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

44 - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

45 Sąd wskazuje, że wypłacone spółce środki finansowe pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Agencji.

46 Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Zgodzić się należy z Prezesem Agencji, podzielając jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08; LEX nr 569646).

47 W niniejszej sprawie, tak jak opisano wyżej, taka sytuacja zaistniała. Skutecznie i prawomocnie zostały wyeliminowane decyzje przyznające płatności, a w tej sytuacji wypłacone środki finansowe stały się nienależne.

48 W związku z tym w niniejszym postępowaniu, sąd nie może zajmować się kwestiami dotyczącymi prawidłowości wznowień postępowania, a w konsekwencji kontrolą decyzji eliminujących decyzje o przyznaniu środków finansowych. Od każdej z tych decyzji spółce przysługiwały środki odwoławcze i możliwość złożenia skargi do sądu. Sąd zwraca również uwagę, że taka kontrola w stosunku do decyzji Prezesa Agencji z [...] stycznia 2014 r. utrzymujących w mocy decyzję Dyrektora [...] OR Agencji z [...] listopada 2013 r. wydanych w trybie wznowienia została przeprowadzona przez tutejszy sąd, który uznał, że decyzje te odpowiadają prawu oddalając skargi wyrokami z 31 lipca 2014 r. o sygn. V SA/Wa 853/14, V SA/Wa 854/14 i V SA/Wa 855/14.

49 Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.