Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., V SA/Wa 2120/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., V SA/Wa 2120/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi F. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi złożonej przez F.(dalej: skarżąca lub beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Minister) nr [...] z [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] w imieniu którego działa Dyrektor [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] maja 2013 r., która określiła przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 1.409,40 zł wraz z odsetkami.

3 W dniu [...] marca 2011r. skarżąca zawarła umowę o dofinansowanie projektu: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działanie: 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie, Poddziałanie: 6.1.1 Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy. W ramach umowy otrzymała dofinansowanie w wysokości 814.480 zł.

4 [...] Wojewódzki Urząd Pracy, jako Instytucja Wdrażająca (dalej: IW) w dniach od [...] lutego do [...] marca 2012 r. przeprowadził kontrolę planową, w wyniku której stwierdzono, iż w ramach warsztatów odbywających się w miejscowości Ś. – Z. z noclegów w okresie [...]-[...] czerwiec 2011 r., [...] – [...] październik 2011 r. oraz [...]-[...] luty 2012 r. skorzystało trzech uczestników projektu, którzy mieszkają w tej miejscowości. W związku z powyższym koszty noclegów ww. osób zostały uznane za wydatki niekwalifikowalne, o czym beneficjent został poinformowany w Zaleceniach pokontrolnych z [...] maja 2012 r.

5 W związku z brakiem zapłaty kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty z [...] grudnia 2012r., zawiadomieniem z [...] lutego 2013r. wszczęto postępowanie i decyzją z [...] maja 2013r. organ I instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 1.409,40 złotych wraz z odsetkami.

6 W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Minister decyzją z [...] lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2013r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że za wydatek niekwalifikowalny uznano koszty noclegów uczestników mieszkających w mieście Ś. Z. (G. G. (winno być Ch. – dopisek Sądu), A. K. oraz Z. M.) w terminach [...]-[...] czerwca 2011 r., [...]-[...] października 2011 r., oraz [...]-[...] lutego 2012 r., oszacowano, iż niekwalifikowalne jest 7 noclegów dla każdej z ww. osób, co daje łącznie 21 noclegów. Zdaniem Ministra organ I instancji prawidłowo wyliczył ten wydatek, gdyż sprawdził na stronie uzdrowiska cenę za wynajem pokoju 2 osobowego w sezonie niskim 2012 r. i ustalił, że wynosił on 190 zł za pokój, tj. 95 zł za osobę. Cena ta uwzględniała oprócz zakwaterowania, śniadanie i obiadokolację oraz kurację pitną. Po przeanalizowaniu ofert podobnych obiektów noclegowych na terenie Ś. (oferty centrum Rehabilitacji Cz., Domu Wypoczynkowego "K." i Domu Wypoczynkowego "P.") organ ustalił, że cena obiadokolacji wynosi 25 zł. Cena noclegu w pokoju 2 osobowym wynosi zatem 70 zł. W toku wyliczeń nie wzięto pod uwagę ceny śniadania i kuracji pitnej. Przyjęto za to najkorzystniejszą dla beneficjenta cenę noclegu w pokoju 2 osobowym w okresie niskim. Ponadto z uwagi na to, iż warsztaty odbywały się w 2011 r., a wyliczeń dokonywano w oparciu o stawki z roku 2012 r., w toku obliczeń uwzględniono średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w roku 2011. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] stycznia 2012 r. wynosił on 104,3 (wzrost cen o 4,3%). W związku z powyższym organ I instancji uznał, że wydatki niekwalifikowalne obejmują 21 noclegów x 70 zł za nocleg = 1 470, 00 zł, co po pomniejszeniu o ww. wskaźnik daje kwotę 1409,40 zł.

7 Minister wyjaśnił, że w zaistniałej sytuacji podstawą prawną do wydania decyzji przez organ I instancji był art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p."), gdyż skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. niezgodnie z treścią § 3 ust. 4 ww. umowy o dofinansowanie. Zdaniem IZ wydatki ponoszone przez beneficjenta winny być zgodne z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i lit. b Wytycznych. W związku z tym, że ponoszenie wydatków związanych z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalne i efektywne podstawą do uznania wydatku poniesionego przez skarżącą za niekwalifikowalny jest powołany wyżej przepis Wytycznych.

8 Minister stwierdził, że celem realizowanego przez skarżącą projektu było zbudowanie trwałego partnerstwa na rzecz rozwoju zasobów ludzkich, dlatego też jego zdaniem cel ten mógł zostać osiągnięty również w przypadku nie wystąpienia ww. zakwestionowanych kosztów. Wskazane koszty zostały poniesione w sposób nieracjonalny i nieefektywny, jak również nie były niezbędne do realizacji projektu. Tym samym, Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się z twierdzeniem beneficjenta, iż poniesione przez niego wydatki spełniają warunki kwalifikowalności określone w Rozdziale 3, Podrozdziale 3.1, pkt 1 Wytycznych. Wydatki te nie spełniają także dyspozycji art. 44 ust. 3 u.f.p., zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane: w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca w odwołaniu podkreśla, że warsztaty często trwały do późnych godzin wieczornych, co mogło utrudniać uczestnikom powrót do miejsca zamieszkania, to jednakże zgodnie z załączonymi do pisma z [...] maja 2012 r. oświadczeniami osób, których noclegi stanowią przedmiot sporu, ww. osoby ostatecznie nie skorzystały z noclegów w czasie trwania warsztatów, a więc ich powrót do domu nie był aż tak utrudniony, jak twierdzi skarżąca.

9 Zdaniem Ministra beneficjent miał możliwość zabezpieczenia się przed zaistniałą sytuacją, gdyż mógł zastrzec w umowie z wykonawcą możliwość zmniejszenia liczby osób nocujących w ośrodku w trakcie warsztatów. Mógł również zasygnalizować taką ewentualność w zapytaniu ofertowym, co pozwoliłoby uniknąć zwiększenia ewentualnych kosztów związanych z ceną pakietu. Ponadto skarżąca mogła także w dniu warsztatów uzyskać informacje od uczestników o ewentualnej rezygnacji z noclegu, co pozwoliłoby ograniczyć ponoszone koszty. W związku z tym w ocenie IZ ponoszenie kosztów noclegu osób zamieszkujących miejscowość, w której organizowane są warsztaty jest nieracjonalne, ale ponoszenie kosztów noclegu osób, które w rzeczywistości z niego nie skorzystały, jest istotnym zaniedbaniem ze strony skarżącej. Tym samym, oprócz naruszenia zapisu 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych zostały naruszone również zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych. Niekwalifikowalność poniesionych wydatków została stwierdzona w oparciu o Wytyczne, które zostały wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.").

10 Instytucja Zarządzająca wyjaśniła także, że beneficjent nie dołożył wszelkich starań do uzyskania informacji dotyczącej wyodrębnienie z pakietu poszczególnych składowych oraz określenia ich kosztu dlatego też naruszył zapisy umowy o dofinansowanie projektu również w zakresie § 19 pkt 1.

11 Pismem z [...] sierpnia 2013r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] lipca 2013r. wnosząc o uchylenie decyzji ze względu na błąd formalny, który decyduje o nieważności zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie niedochowaniu przez Ministra terminu w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."). Ponadto skarżąca wskazała, iż wielokrotnie informowała, że w grupie docelowej projektu nie było G. G.

12 Federacja podkreśliła, że cel projektu został osiągnięty, a projekt został prawidłowo zrealizowany, czego w decyzji organy nie wzięły pod uwagę, a jedynie niepoprawnie dokonały wyliczenia wysokości kwoty wydatków niekwalifikowanych. Organ wydający decyzję nie zastosował możliwości wynikających z Zasad kontroli [...], rozdział 10.5, a jedynie ukarał skarżącą kwotą do zapłaty.

13 Niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącej, że zarówno organ I jak i II instancji kwestionują kwalifikowalność kosztu noclegów osób zamieszkujących w miejscowości, w której odbywały się warsztaty, tj. w Ś., podczas gdy DWUP rozliczył całkowity koszt pobytu grupy docelowej (również w formie pakietu), podczas warsztatów w P. w dnia [...] – [...] kwietnia 2012r., wiedząc, iż tożsama sytuacja miała miejsce w Ś. Wyjaśniła, że określiła ona w budżecie projektu (zatwierdzonego przez DWUP wniosku o dofinansowanie) wydatek związany z organizacją warsztatów wyjazdowych w formie pakietu zawierającego: noclegi, pełne wyżywienie oraz wynajem sali wraz z wyposażeniem multimedialnym w P., a następnie rozliczyła we wniosku o płatność nr 6 za okres [...] kwietnia –[...] czerwca 2012r.

14 Skarżąca podtrzymała także swoje dotychczasowe stanowisko, iż decyzja powinna być uchylona, gdyż nie spełnia warunków, określonych przepisami prawa:

15 - art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"). Wskazała przy tym, że zgodnie z Zeszytami Naukowymi Sądownictwa Administracyjnego 1(46)/2013 definicja nieprawidłowości przy wykorzystywaniu środków unijnych ustanowiona w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 stanowi ważną wskazówkę interpretacyjną przy wykładni art. 207 u.f.p., gdyż przepis ten precyzuje, że aby mówić o nieprawidłowości, to konieczne jest naruszenie prawa UE i musi być spełniona dodatkowa przesłanka w postaci szkody (rzeczywistej lub potencjalnej) wyrządzonej budżetowi Unii Europejskiej. Brak szkody rzeczywistej bądź potencjalnej dla budżetu UE wyklucza możliwość uznania, że zaszła nieprawidłowość przy wydatkowaniu środków europejskich,

16 - art. 6 k.p.a. - zdaniem skarżącej organ musi wskazać naruszenie przez beneficjenta konkretnej normy prawnej wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa i określić, w jaki sposób zachowanie beneficjenta spowodowało naruszenie tej normy.

17 Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem Ministra, że naruszyła ona zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych, gdyż Uzdrowisko w Ś. dostarczyło towary i wykonało usługi na rzecz skarżącej, zgodnie z zawartą umową, oraz wnioskiem o dofinansowanie i zapytaniem ofertowym. Jej zdaniem prawidłowo ona realizowała projekt zgodnie z zarówno z wnioskiem jak i umową o dofinansowanie, a szczególnie wobec faktu, że kwestie dotyczące wyboru osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty, nie regulują żadne przepisy prawa, ani wytyczne MRR.

18 Zdaniem beneficjenta organy I i II instancji naruszyły zapisy Podrozdziału 4.1., pkt 4 Wytycznych mówiące, iż "Podejmując decyzję o uznaniu wydatku za niekwalifikowalny, podmiot będący stroną umowy bierze pod uwagę znaczenie uszczerbku dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia jego celu. Nie dotyczy to taryfikatora korekt, o którym mowa w sekcji 3.1.3 pkt 4". Ponadto przy wydawaniu decyzji naruszyły art. 6 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 32, 47 i 87 Konstytucji RP i jednocześnie złamały tzw. zasadę swobody zawierania umów.

19 Wskazała także, iż na etapie akceptacji projektu nie było możliwe przewidzenie miejsca, w którym odbędą się warsztaty ani nie było możliwości przewidzenia ile osób wybranych do udziału w projekcie, będzie zamieszkiwać w pobliżu ośrodka szkoleniowego, który przedstawi najkorzystniejszą ofertę na realizację warsztatów, co więcej wybór ośrodka nie wpływał na rekrutację uczestników i na odwrót, były to odrębne działania.

20 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

21 Pismami procesowymi z [...] listopada 2013r. oraz [...] kwietnia 2014r. (data wpływu) skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty. Ponadto zarzuciła decyzji organu odwoławczego brak wskazania, że jest to decyzja ostateczna oraz niewskazanie, iż w przypadku niedokonania zwrotu środków we wskazanym terminie, zgodnie z art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. skarżąca zostanie wykluczona na okres 3 lat z możliwości otrzymania środków europejskich. W ten sposób naruszono art. 9 k.p.a.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

23 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., nr 270, ze zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy stosują środki określone w ustawie.

24 Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

25 Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

26 Przedmiotem sporu jest wydatek poniesiony za noclegi trzech osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty. Zdaniem organu powyższy wydatek jest wydatkiem niekwalifikowanym. Przeciwnego zdania jest skarżąca. Natomiast Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę uznaje argumentację organu za prawidłową.

27 W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent w myśl § 3 (ust. 1-4) umowy zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, zapoznał się m.in. z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne) oraz zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych (§ 3 ust. 4). Zgodnie z treścią Wytycznych, które skarżąca miała obowiązek stosować wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiający jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację PO KL. W Rozdziale 3, Podrozdziale 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. a i b Wytycznych wskazano, że: co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, są racjonalne i efektywne tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

28 Natomiast w wypadku potwierdzenia, że wydatek prawidłowo został uznany za niekwalifikowany, to następuje naruszenie treści § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie w związku z zapisami mających zastosowanie Wytycznych. Tym samym dochodzi do naruszenia treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

29 Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). W myśl natomiast art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

30 Ponadto ogólny przepis dotyczący ponoszenia wydatków publicznych (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p.) wskazuje, że m.in. wydatki publiczne powinny być dokonywane:

31 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

32 a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

33 b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

34 Skarżąca zobowiązała się także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu, określonymi w art. 184 ust. 1 u.f.p.

35 Mając na uwadze powyżej cytowane przepisy trzeba jednoznacznie wskazać, że wydatek poniesiony za noclegi trzech osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się warsztaty prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, a Wytyczne stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny. Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. Zatem te koszty nie były niezbędne do realizacji projektu pt. "[...]". Co więcej zgodnie z załączonymi do pisma z [...] maja 2012 r. oświadczeniami osób, których noclegi stanowią przedmiot sporu, ww. osoby ostatecznie nie skorzystały z noclegów w czasie trwania warsztatów. Zatem skarżąca poniosła koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jej twierdzeniu nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania. Organy nie kwestionowały uczestnictwa tych osób w warsztatach, a jedynie wydatek na nocleg jako nieracjonalny. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że osoby wzięły udział w warsztatach, ale nie korzystały z noclegu w ośrodku.

36 Sąd podziela także stanowisko organu, że w sprawie również naruszono zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych, w myśl których wydatki powinny dotyczyć towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz zaliczek dla wykonawców poniesionych zgodnie z sekcją 3.1.1 pkt 4, o ile ten warunek ma zastosowanie. Trzeba bowiem wskazać, iż mimo udostępnienia do dyspozycji skarżącej pokojów dla uczestników warsztatów, to niewątpliwie usługa nie została wykonana, gdyż trzech uczestników warsztatów z niej nie skorzystało. Należy podkreślić, że Wytyczne skierowane są do organu i beneficjenta i zapisy Wytycznych należy czytać z perspektywy tych podmiotów, a nie dostawcy usług. Dlatego też w sprawie co najwyżej można mówić o umożliwieniu skorzystania z usługi, a nie jej faktycznego, rzeczywistego wykonania. Zatem zasadnie organ wskazał na naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. d Wytycznych.

37 W tym miejscu zgodzić się należy z Ministrem, że skarżącą miała możliwość zabezpieczenia się przed zaistniałą sytuacją, gdyż np. mogła zastrzec zarówno w zapytaniu ofertowym jak i w umowie z wykonawcą możliwość zmniejszenia liczby osób nocujących w ośrodku w trakcie warsztatów, skoro nie miała jeszcze pełnej listy osób mających wziąć udział w warsztatach i ponieść, koszty które faktycznie były niezbędne do realizacji celu. Słusznie także organ zauważył, że skarżąca mogła także w dniu warsztatów uzyskać informacje od uczestników o ewentualnej rezygnacji z noclegu, co pozwoliłoby ograniczyć ponoszone koszty. Mimo, że beneficjent działał zgodnie z zapisami zapytania ofertowego oraz umów z wykonawcami, to jednak zdaniem Sądu problem tkwi w tym, że w sposób nieprawidłowy sporządził zapytanie ofertowe i podpisał niekorzystną umowę, która powodowała niegospodarne, nieracjonalne wydatkowanie środków publicznych. Dlatego też nie dołożył on wszelkich starań do tego, by zapisy ww. dokumentów umożliwiały podejmowanie działań zasadnych z punktu widzenia Wytycznych i ustawy o finansach publicznych. Nie ma przy tym większego znaczenia, czy usługę skonstruowano na zasadzie pakietów, czy też nie. Sprzedawca tej usługi, kalkuluje bowiem ilość osób, którym musi zapewnić oprócz sali wykładowej i posiłków, także miejsce do spania. W kalkulacji związanej z miejscem do spania wlicza koszty które poniesie (sprzątanie, pranie, media). Zatem za gołosłowne należy uznać twierdzenia skarżącej, że była to usługa pakietowa tańsza niż np. usługa pakietowa z możliwością rezygnacji z noclegu dla kilku uczestników warsztatów nie korzystających z noclegów. Skarżąca dysponując środkami publicznymi zobowiązana była do szczególnej staranności przy wydatkowaniu środków, a nie rozrzutności i płacenia za usługi, które nie były niezbędne, i co więcej niewykorzystane.

38 Nieuzasadnione są twierdzenia beneficjenta, że skoro zapisy we wniosku o dofinansowanie, w tym szczegółowy budżet pkt 43 (koszt pobytu w formie pakietu) nie były podważane na etapie oceny wniosku, to są nienaruszalne w późniejszym okresie. Zgodnie z Wytycznymi (3.5 Podrozdział 5 - Ocena kwalifikowalności wydatków) ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest zarówno na etapie wyboru projektu, jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu. Fakt, że dana pozycja kosztowa znajduje się w zatwierdzonym budżecie w określonej wysokości nie oznacza gwarancji kwalifikowalności wydatku. Trzeba bowiem podkreślić, że wskazana w szczegółowym budżecie kwota jest kwotą maksymalna i nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia aby wydatkować całość tej kwoty, w wypadku możliwości poniesienia niższych kosztów. Skarżąca ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z budżetem.

39 Poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a i b, a także d odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zgodnie z definicją nieprawidłowości ma ona miejsce, gdy tak jak w przypadku skarżącej, dojdzie do naruszenia przepisów krajowych, np. w zakresie niegospodarnego wydatkowania środków unijnych, w wyniku czego środki publiczne wydatkowane na ten cel zostają uznane za niekwalifikowalne i podlegają zwrotowi. W przedmiotowej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Tak więc w przedmiotowej sytuacji, szkoda stanowi kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne i została w istocie poniesiona. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie. W związku z powyższym niegospodarne wydatkowanie środków publicznych będzie tą nieprawidłowością. W tym miejscu Sąd zgadza się ze stroną skarżącą wskazującą na nieprawidłowe uzasadnienie w tym zakresie zawarte w decyzji organu odwoławczego. Jednakże uzasadnienie to mimo swojej treści nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu.

40 Odnosząc się do kwestii wyliczenia kwoty niekwalifikowanego wydatku, należy zgodzić się z organami rozpoznającymi sprawę, że wyliczono w sposób prawidłowy kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowane. Należy wskazać, że skarżąca, mimo wezwania i obowiązku w tym zakresie (§ 19 ust. 1 umowy o dofinansowanie) nie przedstawiła danych dotyczących wysokości kwoty za nocleg przyjętej przy kalkulacji pakietów, co jednoznacznie pozwoliłoby na wyliczenie kwoty niekwalifikowanego wydatku. Brak współpracy skarżącej z organem spowodował, że organ został zmuszony do szacunkowego wyliczenia tej kwoty i zastosował logiczną metodę opierając się na obiektywnych wartościach, takich jak ceny za pokój dwuosobowy podane na stronie internetowej wykonawcy, wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych publikowany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd dokonując analizy przedstawionych wyliczeń uznał je za w pełni prawidłowe, gdyż są spójne i racjonalne.

41 Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 35 1 k.p.a., gdyż organ II instancji wydał decyzję w terminie zakreślonym przepisami k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że terminy na rozpoznanie sprawy należy liczyć nie od daty nadania odwołania, tylko od daty otrzymania przez organ II instancji akt wraz z odwołaniem. W przedmiotowej sprawie organ po pierwsze otrzymał akta wraz z odwołaniem [...] czerwca 2013r. Ponadto sprawa wymagała uzupełniania zarówno braków formalnych odwołania (wezwanie organu z [...] czerwca 2013r., odpowiedź skarżącej wpłynęła [...] czerwca 2013r.)., jak i dokumentacji (wezwanie organu z [...] lipca 2013r., odpowiedź skarżącej wpłynęła [...] lipca 2013r.). Zatem zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast w myśl § 5 art. 35 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Mając powyższe na względzie po odliczeniu okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (braki formalne odwołania) oraz okresów niezależnych od organu, Minister wydał decyzję w terminie miesięcznym od wpływu odwołania, tj. w dniu [...] lipca 2013. Co więcej w między czasie zarówno poinformował stronę skarżącą o terminie załatwienia sprawy (postanowienie z [...] lipca 2013r.) oraz również zwracał się o uzupełnienie akt do organu I instancji. Mając powyższe na względzie zarzut naruszenia art 35 k.p.a. jest bezzasadny. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że naruszenie terminów wydania decyzji określonych w art. 35 k.p.a. nie powoduje nieważności postępowania, gdyż wskazane terminy mają charakter instrukcyjny.

42 Nie mający istotnego znaczenia dla sprawy jest również zarzut nieprawidłowego wskazania wśród uczestników warsztatów G. G. Trzeba bowiem wyjaśnić, że jest to oczywista omyłka pisarska i zamiast tej osoby organ odwoławczy winien wskazać na G. Zatem uchybienie to niemiało wpływu na wynik sprawy.

43 Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, o niezrozumiałym kwestionowaniu kosztu noclegów osób zamieszkujących w miejscowości, w której odbywały się warsztaty, tj. w Ś., podczas gdy DWUP rozliczył całkowity koszt pobytu grupy docelowej (również w formie pakietu), podczas warsztatów w P. w dnia [...] – [...] kwietnia 2012r., wiedząc, iż tożsama sytuacja miała miejsce w Ś. Z. – należy uznać ten zarzut za niezasadny. Z akt sprawy nie wynika, aby te dwie kwestie miały analogiczny charakter. Po pierwsze kontrolą nie objęto wydatków poniesionych na warsztaty w P., gdyż wydatek ten został poniesiony po zakończeniu kontroli mającej miejsce w dniach [...] lutego – [...] marca 2012r. Powyższe wynika wprost z informacji pokontrolnej. Natomiast warsztaty w P. odbywały się w dnia [...] – [...] kwietnia 2012r. Co więcej organ wzywał stronę pismami z [...] lipca 2012r. (list elektroniczny) o przygotowanie listy osób, które skorzystały z noclegu w czasie warsztatów w P. z wpisany miejsce zamieszkania tych osób oraz informację, czy podczas tych warsztatów wystąpiła taka sama sytuacja jak podczas warsztatów w Ś. W odpowiedzi na powyższe skarżąca przesłał listę osób wraz ze wskazaniem, że osoby mieszkające w P. nie korzystały z noclegu oraz wyjaśniła, że podczas kontroli kwestionowane były tylko noclegi w Ś. osób zameldowanych w tej miejscowości. Zatem przy takich informacjach pochodzących od skarżącej organ nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania wydatków na noclegi w P. Trzeba zwrócić bowiem uwagę, że z akt administracyjnych oraz dokumentów załączonych prze skarżąca wynika, że organ nie badał szczegółowo powyższej kwestii, nie zwrócił się o nadesłanie: zapytania ofertowego dotyczącego warsztatów w P., zawartej umowy oraz ostatecznie nie ustalił, czy miał miejsce taki sam przypadek jak w Ś. Zatem powyższe w konsekwencji powoduje, że obecnie skarżąca nie może powoływać się na niekonsekwencje w działaniu organu, w szczególności, gdy organ nie posiada pełnej dokumentacji w tym zakresie i nigdy nie wypowiadał się merytorycznie co do wydatku dotyczących warsztatów w P. Dodatkowo nawet gdyby przyjąć, że organ miał takie wiadomości, czego nie potwierdzają akta administracyjne i sądowe, to należy podkreślić, że organ prawidłowo – o czym była mowa wyżej - zakwestionował wydatki dla trzech osób za noclegi w ośrodku w Ś.

44 Sąd zauważa także, że istotnie w sprawie Minister nie wskazał w swojej decyzji, że jest to decyzja ostateczna. Jednakże powyższe w żaden sposób nie miało wpływu na wynika sprawy. Tym bardziej, że jak wynika z pisma procesowego skarżąca zna skutki wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym.

45 Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o skutkach wydania decyzji wynikających z art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. (wykluczenie z możliwości uzyskania środków europejskich). Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W związku z powyższym Sąd podkreśla, że prawo do informacji (art. 9 k.p.a.) nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż ograniczone jest tylko i wyłącznie do praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego jest uznanie wydatków za niekwalifikowane. Zatem organ nie miał obowiązku informowania o możliwych hipotetycznych sytuacjach, które mogą w przyszłości mieć miejsce.

46 Co więcej naruszenie tej zasady przejawia się w: a) odmowie udzielenia informacji stronie, bądź b) nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej lub udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenie nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też aby mogła powoływać się na wadliwe działania powinna zadbać o to, aby organ udzielił informacji w formie pisemnej. W przedmiotowej zaś sprawie skarżąca o udzielenie takich informacji się nie zwracała.

47 Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej, a także naruszenia Konstytucji RP należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. W sprawie zebrano cały materiał dowodowy i nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania. Spór dotyczył tylko kwestii kwalifikowalności konkretnego wydatku. Organy I i II instancji w wydanych decyzjach rozważyły całokształt sprawy i dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału. Decyzje organów obu instancji zawierają zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne, czym w pełni wypełniły dyspozycję art. 107 k.p.a. Powoływane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP, tj. art. 32, 47 i 87 również nie zostały naruszone. Wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa oraz zasada niedyskryminowania (art. 32 ust. 2) w żaden sposób nie zostały naruszone, gdyż ani organ ani też sama skarżąca nie wskazała, a Sąd z urzędu tego nie stwierdził, że podmioty będące w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co skarżąca zostały w odmienny od niej sposób potraktowane. Zgodnie natomiast z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia tej zasady, gdyż żaden z organów nie podważał czci i dobrego imienia strony skarżącej, a tylko racjonalność i zgodność z przepisami prawa w tym Wytycznymi poniesionych wydatków.

48 Nie został także naruszony art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu kwoty nienależnie wypłaconej stanowi ustawa o finansach publicznych, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 u.f.p. Dlatego też zarzut ten jest nieuprawniony.

49 Niezasadny jest także zarzut naruszenia zasady swobody umów, gdyż nikt tej zasady nie podważał. Organy prawidłowo stanęły na stanowisku, że skarżąca w sposób niegospodarny wydawała środki publiczne, które winny być wydawane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

50 Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane na noclegi osób zamieszkałych w miejscowości, w której odbywały się warsztaty są niekwalifikowalne, z uwagi na nie spełnienie warunku z Wytycznych przede wszystkim odnośnie racjonalności i efektywności wydatku. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej organ wydał zalecenia pokontrolne i nie ukarał skarżącej, tylko zażądał zwrotu środków publicznych, które skarżąca w sposób nieracjonalny wydała.

51 Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.