Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., V SA/Wa 1720/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r., V SA/Wa 1720/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... września 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Organu I instancji. II. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "P." Sp. z o.o. w G. kwotę ... (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dna ....07.2009 r. – ... wydanym przez bliżej nieokreślony organ – stosownie do treści art.219 w zw. z art.123 §1 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 245, poz. 1810) – odmówiono "P." Sp. z o.o. w G. wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek poniesiony w dniu ... grudnia 2008 r. w kwocie ... zł.

3 W uzasadnieniu – oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy – wskazano, że zgodnie z §2 ust. 1 pkt 12 cyt. rozporządzenia MP i PS indywidualne programy rehabilitacji mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika niepełnosprawnego. Z analizy dokumentów załączonych do wniosku z dnia ...01.2009r. wynika, że wydatek dot. remontu budynku winien być sfinalizowany z tzw. puli ogólnej (stanowiącej ...% zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych) - zgodnie z §2 ust.1 pkt 1b) cyt. rozporządzenia. Zgodnie zaś z rozporządzeniem MP i PS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia 26.09.1997 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 19, poz. 1650) pracodawca jest zobowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy spełniające wymogi niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik niepełnosprawny, czy sprawny.

4 W wyniku wniesionego odwołania – stosownie do treści art.138 §1 w zw. z art.144 i art.219 k.p.a. w zw. z art. 26c ust.1 pkt 1 i art.66 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) oraz w zw. z cyt. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19.12.2007 r. – Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowił utrzymać w mocy zaskarżony przez Przedsiębiorstwo "P." Sp. z o.o. akt administracyjny.

5 W motywach wskazano dodatkowo, że Organ II instancji nie uznaje dokonanych inwestycji jako uzasadniających wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, albowiem nie można ich traktować jako mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników, objętych indywidualnymi programami; w wyniku realizacji tych programów żaden z pracowników nie zmienił zakresu obowiązków i stanowiska. Nadto dostrzeżono, że inne osoby niepełnosprawne zostały wykazane w zażaleniu, a inne wyszczególnione w piśmie z dnia ...04.2009 r. Powyższa sprzeczność nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem przyjęto "iż skoro pracownicy ci byli zatrudnieni w zakładzie pracy chronionej, więc normy z zakresu przystosowania miejsca pracy dla pracowników niepełnosprawnych powinny być spełnione również w nowych obiektach użytkowanych przez zakład". W ocenie Organu odwoławczego indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania inwestycji polegających na przebudowie czy remoncie obiektu. Zwrócono też uwagę, że w ramach indywidualnych programów mogą być sfinansowane koszty dostosowania miejsca pracy mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, wnikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, objętych programem.

6 W skardze – "zarzucając naruszenie prawa uregulowanego w ustawie z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w rozporządzeniu MP i PS z dnia 19.12.2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a w szczególności §2 ust.1 pkt 12" – postulowano:

7 a) uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo;

8 b) uznanie, że wniosek o wydanie zaświadczeń o pomocy de minimis na wydatek poniesiony na prace adaptacyjne w budynku przy ul. ... w ramach indywidualnych programów rehabilitacji ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych jest zasadny;

9 c) zasądzenie kosztów postępowania.

10 W motywach skarżący wskazał – po przedstawieniu dotychczasowego biegu postępowania – że we wrześniu 2008 r. nabył budynek z przeznaczeniem go na pomieszczenia biurowe. Ponieważ był on nieprzystosowany do użytkowania przez osoby niepełnosprawne zaadoptował go – dokonując stosownych prac – na ten cel. Te działania zostały zaakceptowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i przez Państwową Inspekcję Pracy.

11 Zwrócono także uwagę, że opracowano wcześniej indywidualne programy rehabilitacji dla ... pracowników niepełnosprawnych, a następnie dostosowano obiekt do ich potrzeb; byli to – ... Zdaniem skarżącego niezrozumiały jest zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzut, że innych osób dotyczą opracowane programy rehabilitacji, a inne osoby są wskazane w zażaleniu, albowiem było to czynnikiem błędu, który później sprostowano.

12 W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

14 I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.

15 Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

16 II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

17 Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

18 III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

19 a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

20 b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

21 c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach.

23 Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

24 IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności.

25 V. W powyższym kontekście wskazać należy, iż podstawową rzeczą jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, a mianowicie jaki był przedmiot robót objętych fakturą z dnia ...12.2008 r. wystawioną przez ... Z jej treści bowiem wynika, że za kwotę ... zł przeprowadzono "...". Z kolei ze złożonego w dniu ...01.2009 r. oświadczenia tegoż przedsiębiorcy wynika, że "prace (...) dotyczyły prac adaptacji i przystosowania pomieszczeń dla potrzeb osób niepełnosprawnych, które to zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W treści faktury nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż nie dopisałem uszczegółowienia prac adaptacyjnych i przystosowania dla potrzeb i wymagań związanych z pomieszczeniami i ciągami komunikacyjnymi oraz toaletami, dla osób niepełnosprawnych". Jeszcze inny charakter robót wynika z pisma P. w G. z dnia ...02.2009 r. – ... dot. "..."; w tym dokumencie mówi się o zgodności wykonania obiektu zgodnie z przedstawioną dokumentacją projektową. Jeszcze inny zakres określa decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia ...03.2009 r. – ... (dot. poszanowania zasad bhp oraz uwzględnienia potrzeb osób niepełnosprawnych) wskazując iż przedmiotem oceny były pomieszczenia biurowe, magazyny dokumentów i wiata magazynowa.

26 Zakres przeprowadzonych robót nie jest więc jednoznaczny i nie można go też jednoznacznie określić bazując na piśmie strony skarżącej z dnia 10.06.2009 r., a także jej wcześniejszych stanowisk.

27 VI. Mając powyższe na uwadze – biorąc pod uwagę dostrzeżone rozbieżności – w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym należy zażądać przede wszystkim dokumentacji projektowej przedsięwzięcia, umowy łączącej skarżącego z przedsiębiorcą ... z dnia ...12.2008 r. i dokonać ich oceny w świetle pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie (arg. ex art. 77§1, art. 80 k.p.a.). W dalszej fazie postępowania należy dokonać oceny poniesionych wydatków w powiązaniu z konkretnymi udogodnieniami (zwłaszcza ich wyceną) na rzecz osób niepełnosprawnych i możliwości ich refundacji w świetle przepisów prawa materialnego (co jest realizowanie poprzez wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis).

28 VII. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym należy również ostatecznie wyjaśnić z którymi pracownikami należy wiązać wydatki (w ramach indywidualnych programów rehabilitacyjnych - ipr) poniesione przez skarżącego.

29 VIII. Aktu administracyjnego Organu I instancji nie można zaakceptować, albowiem brak jest oznaczenia decydenta; można się jedynie domyślać, iż w I instancji orzekał Prezes (lub jego zastępca) Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jako, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości konwalidacji takiego uchybienia, przeto postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Również - z braku dostrzeżenia tego braku przez Organ II instancji wyrażający się w utrzymaniu w mocy tegoż postanowienia – należało uchylić zaskarżony akt administracyjny wydany przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

30 IX. Dostrzec też wypada, że niektóre dokumenty sporządzone pismem ręcznym są na tyle nieczytelne, że nie pozwala to na weryfikację zawartych w nich treści (vide np. ... – str. 3 – 4 itd.) Tak więc w ponownym postępowaniu należy uzupełnić akta sprawy przez załączenie czytelnych kopii tych dokumentów (sporządzonych pismem maszynowym).

31 X. Końcowo należy także dostrzec nieprawidłowe powoływanie przez organy obu instancji powołanego wcześniej rozporządzenia MP i PS z dnia 19.12.2007 r. bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, tj. stosownych paragrafów. Wprawdzie uczyniono to w uzasadnieniach lecz taka praktyka nie może być akceptowana w praworządnym kraju.

32 XI. Mając na uwadze treść art. 145 §1 pkt 1c oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.