Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., V SA/Wa 1577/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., V SA/Wa 1577/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

3 Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

4 W dniu 12 maja 2014 r. [...] złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2014.

5 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

6 W wyniku rozpatrzenia odwołania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

7 W wyniku rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 260/15) oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

8 Następnie, [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

9 Prezes ARiMR postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

10 [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

11 Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2018 r.

12 Minister wskazał, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. We wniosku wskazał, że nie wiedział o kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie, ponieważ przebywał za granicą. Zdaniem skarżącego: "Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powyższe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nie wziął pod uwagę, że w czasie kontroli weterynaryjnej strona została pozbawiona możliwości działania."

13 Organ zauważył, że decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. była przedmiotem kontroli sądowej w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 260/15) oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję.

14 Organ podniósł, że niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi przez WSA w Opolu, nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

15 Podkreślił, iż z uzasadnienia wyroku WSA w Opolu wynika bezspornie, że przedmiotem rozważań Sądu były również okoliczności nie dojścia do skutku kontroli inspektorów Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz ustanowienia przez stronę pełnomocnika i brak jego aktywności w związku z kontrolą weterynaryjną (str. 7-9 uzasadnienia).

16 Wskazał, że zestawiając zatem ze sobą uzasadnienie wyroku WSA w Opolu (którego uzasadnienie w większej części dotyczy kontroli weterynaryjnej) oraz wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności należy stwierdzić, że przyczyny wadliwości podnoszone obecnie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku, z powodu zaistnienia przeszkody przedmiotowej.

17 Podniósł, że organ administracji nie jest kompetentny, aby ocenić, a tym bardziej zakwestionować, zgodność z prawem wyroku Sądu.

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

19 Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.pa., poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Sądu Administracyjnego wyklucza zastosowanie instytucji nieważności postępowania.

20 Zdaniem skarżącego przepis ten zawiera samodzielne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zgodził się z poglądem, że w ramach sprawy prowadzonej przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym Sąd ten rozpoznał kwestię prawidłowej reprezentacji wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym przed Powiatowym Lekarzem Weterynarii.

21 Stwierdził, że wbrew twierdzeniu Organu I Instancji kwestię, czy w danej sprawie należy stosować instytucję nieważności postępowania, należy rozpatrywać indywidualnie. A jeżeli w danej sprawie zapadł wyrok Sądu Administracyjnego, nie przekreśla to z góry możliwości stosowania tej instytucji, jednak możliwość taką należy badać w powiązaniu z rzeczywistym przedmiotem sporu istniejącym w postępowaniu administracyjnym.

22 W odpowiedzi na skargę organ podtrzyma swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

26 Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

27 Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania:

28 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną,

29 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie;

30 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja;

31 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por.

32 B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298;

33 W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12).

34 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania.

35 W rozpoznawanej sprawie organ za taką przeszkodę zasadnie uznał przytoczony na wstępie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 260/15) oddalający skargę skarżącego na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, będącą przedmiotem wniosku o stwierdzanie nieważności decyzji.

36 Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję, zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wobec tej decyzji, w zakresie będącym już przedmiotem rozstrzygnięcia (por. wyroki: NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 578/16, z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2793/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym wymaga ustalenia, czy okoliczności zgłoszone we wniosku o wszczęcie trybu nadzwyczajnego były już przedmiotem oceny Sądu w wydanym prawomocnym rozstrzygnięciu.

37 W rozpatrywanym przypadku skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ nie wiedział o kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie, gdyż przebywał za granicą. Zdaniem skarżącego: "Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powyższe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nie wziął pod uwagę, że w czasie kontroli weterynaryjnej strona została pozbawiona możliwości działania."

38 Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i analiza treści uzasdnienia w sprawie sygn. akt II SA/Ol II Sa/Op 260/15, przekonuje, że okoliczności ta był już przedmiotem rozważań Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu, i zostały prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem oddalającym skargę.

39 WSA w Opolu w uzasadnieniu (str. 8-10) wskazał: ,,(...) W sprawie jest bezsporne, że w dniu 30 grudnia 2014 r. Inspektorzy Powiatowego Lekarza Weterynarii podjęli próbę przeprowadzenia w gospodarstwie [...] kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika, iż jako przyczynę nieprzeprowadzenia kontroli organ wskazał zarówno na odmowę kontroli w ustalonym terminie, jak też brak możliwości skontaktowania się z właścicielem. Zważyć należy, iż podane przyczyny znalazły odzwierciedlenie w ustalonym stanie faktycznym. Niekwestionowane przez skarżącego okoliczności sprawy wskazują, że w dniu 12 grudnia 2014 r. pracownik organu telefonicznie ustali z pełnomocnikiem skarżącego termin kontroli na dzień 17 grudnia 2014 r., który w dniu 15 grudnia 2014 r. został odwołany, z przyczyn osobistych leżących po stronie pełnomocnika skarżącego (choroba dziecka). Poza tym pracownicy organu w okresie od 22 do 30 grudnia 2014 r. podejmowali kilkakrotnie nieudane próby nawiązania kontaktu telefonicznego z właścicielem lub jego przedstawicielem. Pozytywnego rezultatu nie przyniosła także próba przeprowadzenia kontroli na miejscu w siedzibie stada w dniu 30 grudnia 2014 r. Powyższe okoliczności organ zakwalifikował jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu, odmawiając przyznania wnioskowanej skarżącemu płatności. (...)". Ponadto WSA w Opolu podniósł ,,(...) Nadto trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, tylko jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. To oznacza, że - co do zasady - zgoda rolnika na przeprowadzenie takiej kontroli ani jego udział w takiej kontroli nie są wymagane. Zasadą są właśnie kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Po 31/13, dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W konsekwencji organ I instancji prawidłowo podjął próbę przeprowadzenia w dniu 30 grudnia 2014 r. czynności kontrolnych, do których był uprawniony bez pisemnej zapowiedzi i bez uzyskania zgody na przedmiotowe czynności. Ponadto, wbrew zarzutowi skargi, organ nie miał obowiązku informowania skarżącego o terminie przeprowadzenia kontroli w jego gospodarstwie.(...)".

40 Tym samym kwestia, z powodu której skarżący domaga się wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji, należy uznać za już prawomocnie rozstrzygniętą z mocy art. 170 p.p.s.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wobec przedmiotowego wniosku.

41 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.