Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., V SA/Wa 1246/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., V SA/Wa 1246/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji

3 w całości i przyznaniu pomocy w całości.

4 Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

5 J. L. (zwana dalej skarżącą) złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.

6 Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał wnioskowaną pomoc w wysokości 545,94 zł.

7 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w wyniku rozpoznania

8 odwołania decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił

9 zaskarżoną decyzję i przyznał pomoc w całości w wysokości 579,64 zł.

10 W dalszej kolejności skarżąca złożyła skargę, którą Wojewódzki Sąd

11 Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r.,

12 sygn. II SA/Bd 223/16, ze względu na uchybienie terminu do jej złożenia.

13 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., I GZ

14 25/18 oddalił zażalenie skarżącej na ww. postanowienie.

15 Następnie skarżąca zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w

16 [...] o przywrócenie terminu oraz wskazała powody, dla których uchybiła

17 terminowi na wniesienie skargi.

18 Postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału

19 Regionalnego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie

20 wniosku o przywrócenie terminu.

21 Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Prezes ARiMR

22 postanowieniem nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku

23 legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej

25 wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18 uchylił przedmiotowe

26 postanowienie.

27 Sąd stwierdził, że organ w sprawie winien wydać jeden z aktów określonych w art.

28 138 § 1 kpa, tj. utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji, w wypadku

29 uznania niezasadności zażalenia, albo też uchylić ten akt i wskazać na konieczność

30 wszczęcia i prowadzenia postępowania. W żadnym wypadku nie mógł natomiast

31 stwierdzić niedopuszczalności zażalenia. W ocenie sądu zasadnie strona zarzuciła

32 Prezesowi ARiMR naruszenie art. 134 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego

33 przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Nieuzasadnione negowanie możliwości

34 złożenia zażalenia prowadzi ewidentnie do naruszenia art. 134 kpa.

35 Zdaniem Sądu organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien

36 przystąpić do merytorycznego rozpoznania zażalenia.

37 W wyniku ponownego rozpoznania Prezesa Agencji Restrukturyzacji i

38 Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w

39 mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr

40 [...] z dnia [...] maja 2018 r.

41 W zaskarżonym postanowieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa,

42 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą

43 stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte,

44 organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia

45 postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć żądanie

46 wszczęcia postępowania, które dotyczy załatwienia sprawy będącej przedmiotem

47 toczącego się postępowania albo już wcześniej rozstrzygniętej decyzją

48 administracyjną (WSA w Krakowie z 21.03.2012 r., II SA/Kr 1814/11). Zdaniem

49 organu odwoławczego w związku z wyczerpania przez skarżącą drogi

50 administracyjnej i sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej

51 instancji słusznie uznał, że nie jest możliwe kolejne wszczęcie postępowania w tej

52 samej sprawie. Wskazał, że organ I instancji działając zgodnie z prawem, po

53 dokonaniu analizy akt sprawy prawidłowo stwierdził, że wobec tożsamości stosunku

54 administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną poprzez

55 wydanie ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania,

56 organ musi odmówić jego wszczęcia, z uwagi na zasadę trwałości decyzji wyrażoną

57 w art. 16 § 1 i 3 kpa, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w

58 administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są

59 ostateczne. Wyjaśnił, iż decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu,

60 są prawomocne.

61 Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienie z taką

62 tożsamością ponieważ sprawa zakończyła się ostatecznym orzeczeniem sądowym,

63 oddalającym skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]

64 Nr [...].

65 Wyjaśnił również, że organ nie mógł dokonać oceny okoliczności niedotrzymania

66 terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, gdyż tylko ten sąd jest jedynie

67 właściwym do rozstrzygnięcia terminowości takiej skargi.

68 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o

69 uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2019 r.

70 Zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez odmówienie wszczęcia

71 postępowania z uwagi na to, że w sprawie należy kierować się zasadą określoną w

72 art. 16 § 1 i 3 kpa. Stwierdziła, że organ błędnie przyjął, że w sprawie ma

73 zastosowanie art. 61a § 1 kpa co skutkuje tym, że nie jest możliwe ponowne

74 rozpatrzenie sprawy, gdyż wydana decyzja jest ostateczna.

75 W odpowiedzi na skarg organ podtrzyma stanowisko zawarte w zaskarżonym

76 postawieniu.

77 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

78 Stosownie do treści przepisów art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

79 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy

80 administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

81 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie

82 stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ

83 administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia

84 bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy,

85 bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

86 sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także,

87 gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1

88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

89 administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2019 r. poz.2355 ze zm., dalej: ppsa).

90 Na podstawie art. 134 § 1 ppsa sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest

91 związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z

92 zastrzeżeniem art. 57a.

93 Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowane nią postanowienie nie

94 narusza prawa.

95 W pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja

96 2019 zostało wydane w konsekwencji uchylenia przez Wojewódzki Sąd

97 Administracyjny w Warszawie postanowienia Prezesa ARiMR nr [...] w którym o

98 organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku legitymacji skargowej

99 podmiotu wnoszącego zażalenie (wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa

100 1619/18). W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca, ani organ nie wnieśli od

101 powyższego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

102 Zatem zarówno organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym

103 toku instancji, jak i skład Sądu obecnie orzekający, są związani oceną prawną i

104 wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym

105 prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne

106 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy

107 państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś

108 według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego

109 postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ,

110 którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kwestii zakresu

111 związania oceną prawną trzeba zaakcentować, że ocena taka to "sąd o prawnej

112 wartości sprawy". Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni

113 przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku (por. wyrok NSA z

114 dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK

115 2183/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd

116 sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć

117 oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może

118 dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została

119 sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy

120 ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem

121 kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06).

122 W niniejszej sprawie ocena zaskarżonego postanowienia opiera się m. in.

123 właśnie na stwierdzeniu czy organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do

124 wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18.

125 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że organ zastosował się do

126 powyższego wyroku wydając zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy

127 postanowienia z [...] maja 2018 r.

128 Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało

129 wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn

130 postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

131 postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

132 Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania:

133 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną,

134 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może

135 być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej

136 odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo

137 ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają

138 załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

139 jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania

140 podatkowego w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań

141 prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których

142 postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć:

143 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści

144 żądania w trybie postępowania administracyjnego;

145 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie;

146 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja;

147 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji

148 (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R.

149 Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B.

150 Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.

151 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie

152 przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por.

153 też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12).

154 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK

155 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez

156 ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna

157 przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w

158 istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa

159 wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1

160 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie

161 wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie

162 wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające

163 zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania.

164 Należy zauważyć, że skarżąca swój wniosek złożyła już po zakończeniu sprawy

165 decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.,

166 która do rozstrzygnęła kwestię

167 przyznania pomocy.

168 Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

169 jednakże skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. z uwagi

170 na uchybienie terminu. Następnie na mocy postanowienia Naczelnego Sądu

171 Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2018 r zostało oddalone zażalenie skarżącej na

172 ww. postanowienie WSA. Z tego względu należy stwierdzić, że decyzja ta jest

173 prawomocna i nie ma więc możliwości zaskarżenia jej do sądu.

174 Należy stwierdzić, że wniosek skarżącej z [...].04.2018 r. dotyczył w istocie

175 sprawy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych w których w

176 gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., która

177 została zakończona ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.

178 Zauważyć należy, że w tym wniosku skarżąca zwróciła się o przywrócenie

179 terminu w sprawie "pomocy finansowej dla producentów rolnych" doszukując się przy

180 tym możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

181 Należy zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie została wyczerpana

182 zarówna droga administracyjna jak i sądowa, a okolicznością stanowiącą przeszkodę

183 do wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której w tej samej sprawie zapadło już

184 rozstrzygnięcie.

185 Sąd wyjaśnia, że wszczęcie postępowania przez organ administracji

186 publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną,

187 narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu

188 prawnego. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1

189 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego

190 występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz

191 powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta

192 będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy

193 ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w

194 niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie, jak wskazano

195 powyżej doszło właśnie do takiej sytuacji.

196 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 a §1 kpa poprzez odmówienie

197 wszczęcia postępowania z uwagi na to, że w sprawie należy kierować się zasadą

198 określoną w art. 16 § 1 i 3 kpa należy stwierdzić, że jest ona nie zasadny.

199 Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w

200 administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są

201 ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz

202 wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w

203 kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast § 3 tego przepisu wskazuje, że:

204 decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.

205 Wyjaśniania wymaga, że w stosunku do decyzji ostatecznej służy tzw.

206 domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być

207 wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie

208 stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego

209 trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15. LEX nr

210 2289679). Ponadto decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych,

211 mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie

212 (art. 16 § 1 zd. 2). Kodeks jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji

213 ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Natomiast dopuszczalność uchylenia lub

214 zmiany decyzji ostatecznych może mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych

215 w Kodeksie co zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania

216 pewności obrotu prawnego.

217 Mając powyższe na względzie należy wyjaśnić, że wniosek skarżącej o

218 wszczęcie postępowania i prośba o przywrócenie terminu był bezzasadny, gdyż

219 dotyczył sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wniosek ten nie zwierał również

220 żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę uchylenia lub zmiany

221 decyzji ostatecznej, a zatem organ nie miał również podstaw do zastosowania

222 innego trybu postępowania.

223 Należy zauważyć, że z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r., wynikało, że

224 domaga się ona przywrócenia terminu na wniesienie skargi do WSA.

225 Z tego względu organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania

226 ponieważ, jak słuszne zauważył organ kodeks postępowania administracyjnego nie

227 przewiduje możliwości, aby organ decydował o przywróceniu terminu na wniesienie

228 skargi do sądu administracyjnego.

229 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

230 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

231 sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.