Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r., V SA/Wa 1234/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r., V SA/Wa 1234/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. Z. przy udziale Rzecznika [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz S. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W dniu (...).01.2018 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej (...) Urzędu Celno-Skarbowego w W., przeprowadzili na węźle drogowym dróg nr S2, w miejscowości K. kontrolę przewozu towarów środkiem przewozowym o nr rej. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że wysyłającym i jednocześnie przewoźnikiem towaru była firma P. z siedzibą w J. Ustalono również, że pojazdem przewożono olej opałowy w

3 deklarowanej ilości 6 600 litrów klasyfikowany do pozycji CN 2710, który podlegał

4 systemowi monitorowania drogowego przewozu towarów. Kontrolujący ustalili, że

5 przewóz tego towaru był zgłoszony do rejestru zgłoszeń, które otrzymało numer

6 referencyjny [...]. Kierowca wezwany przez funkcjonariuszy do okazania dokumentów przewozowych przedłożył m.in.: prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu z aktualnym ubezpieczeniem, licencję oraz list przewozowy (dokument MM) [...].

7 W trakcie weryfikacji zgłoszenia SENT z przedłożonymi przez kierowcę

8 dokumentami, kontrolujący ustalili, że przewoźnik nie dopełnił obowiązku uzupełnienia

9 w rejestrze zgłoszeń danych określonych w art. 5 ust. 4 pkt. 8 ustawy o systemie

10 monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów tj. nr dokumentu

11 przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi. Z przeprowadzonej kontroli

12 sporządzono protokół nr [...] z dnia (...).01.2018 r., który

13 został podpisany przez kierowcę bez zgłoszenia uwag. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2018 r.

14 Naczelnik Mazowieckiego Urzędu

15 Celno-Skarbowego w W. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie

16 nałożenia kary pieniężnej.

17 Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2018 r. Naczelnik

18 (...) Urzędu Celno-Skarbowego w W. nałożył na Stronę karę

19 pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

20 o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Decyzję doręczono Stronie

21 w dniu 18.12.2018 r.

22 Pismem z dnia 28.12.2018 r. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji .

23 Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Dyrektor Izby Administracji

24 Skarbowej w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]

25 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

26 W uzasadnieniu własnej decyzji organ II instancji przywołał m.in. następujące

27 okoliczności faktyczne i prawne:

28 Zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów

29 określa ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu

30 towarów (Dz. U. z 2017r., poz. 708) - zwana dalej ..ustawą SENT", znowelizowana

31 ustawą z dnia 30 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego

32 przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r.. poz. 1039), która

33 weszła w życie z dniem 14.06.2018r.

34 Art. 3 ust. 1 ustawy określa elementy z których składa się system monitorowania,

35 którym objęty jest przewóz towarów. System ten obejmuje gromadzenie i

36 przetwarzanie danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych

37 służących monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy

38 przez podmioty obowiązane. W ust. 2 tego artykułu przedstawiono katalog towarów,

39 które podlegają systemowi monitorowania wraz z określającymi je pozycjami

40 Nomenklatur) Scalonej wraz z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub

41 objętości przesyłki czy rodzaju opakowań jednostkowych. Do tego katalogu należą

42 m.in. paliwa silnikowe i ich pochodne, paliwa opałowe, oleje smarowe i inne preparaty

43 smarowe w tym również przewożony towar objęty kodem CN 2710.

44 Zgodnie z przepisem art. 14 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o

45 systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw

46 do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy

47 zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed dniem

48 wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy zmienionej w art. 1,

49 w brzmieniu dotychczasowym.

50 Zatem w przypadku, gdy naruszenie obowiązków określonych w art. 5 ust. 4 i art. 6

51 ust. 3 ustawy SENT, miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja

52 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów

53 oraz niektórych innych ustaw (tak jak w niniejszej sprawie) zastosowanie będzie miał

54 przepis art. 22 ust. 2 ustawy SENT w brzmieniu dotychczasowym.

55 W myśl art. 5 ust. 4 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej

56 sprawie) w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju,

57 przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić

58 zgłoszenie o:

59 1) dane przewoźnika obejmujące :

60 a) imię i nazwisko albo nazwę,

61 b) adres zamieszkania albo siedziby;

62 2) numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego

63 przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku

64 od wartości dodanej;

65 3) numery rejestracyjne środka transportu;

66 4) datę faktycznego rozpoczęcia przewozu towaru:

67 5) planowaną datę zakończenia przewozu towaru;

68 6) numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z

69 dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, 1935 i

70 1948), o ile są wymagane;

71 7) dane adresowe miejsca dostarczenia towaru albo miejsce zakończenia przewozu na

72 terytorium kraju;

73 8) numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi.

74 Jak wynika z protokołu z dnia (...).01.2018 r. kontrola wykazała, iż przewoźnik nie

75 uzupełnił zgłoszenia [...] w zakresie prawidłowych danych

76 określonych w art. 5 ust. 4 pkt 8 ustawy SENT tj. numeru dokumentu przewozowego.

77 Powyższe ustalenia potwierdza [...] wygenerowany w czasie

78 kontroli z systemu przez funkcjonariuszy(...) Urzędu Celno-Skarbowego w

79 W..

80 Ustawodawca w art. 5 ust. 4 wspomnianej ustawy nałożył na przewoźnika

81 obowiązek uzupełnienia danych wymienionych w powyższym przepisie przed

82 rozpoczęciem przewozu. Istotny jest zatem moment czasowy wprowadzenia danych

83 do zgłoszenia, z którym wiążą się określone skutki w postaci nałożenia kary pieniężnej

84 (vide art. 22 ust. 2 ww. ustawy). W przedmiotowej sprawie przewoźnik prawidłowych

85 danych nie uzupełnił przed rozpoczęciem przewozu, co jest równoznaczne z

86 naruszeniem obowiązków ciążących na przewoźniku. Powyższe stanowi naruszenie

87 przez przewoźnika przepisów określonych w art. 5 ust. 4 pkt 8 ustawy SENT i zgodnie

88 z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, w związku z art. 14 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o

89 zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz

90 niektórych innych ustaw (Dz. U z 2018 r. poz. 1039), jest zagrożone karą pieniężną w

91 wysokości 5000 zł.

92 Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest istotny fakt czy kierowca był w

93 posiadaniu dokumentu przewozowego w trakcie kontroli, gdyż ustawa SENT

94 wprowadza wymóg wpisania numeru takiego dokumentu do zgłoszenia, a to co jest

95 bezsporne, nie zostało dokonane przed rozpoczęciem przewozu.

96 Zgodnie z dyspozycją zawartą w art.22 ustawy, w przypadkach uzasadnionych

97 ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika

98 lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej , o której mowa w

99 ust.1 lub 2 z uwzględnieniem art.26 ust.3.

100 Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 3 organ może odstąpić od nałożenia kary

101 pieniężnej, jeżeli to odstąpienie :

102 1. nie stanowi pomocy publicznej albo

103 2. stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub

104 rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej

105 pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej , albo

106 3. stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach

107 wydanych na podstawie ust.4

108 Organ I instancji dokonał analizy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary

109 pieniężnej, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych w zakresie

110 wyjaśnienia pojęć ważnego interesu podatnika i interesu publicznego i pomocy

111 publicznej , które w ustawie Ordynacja podatkowa oraz w ustawie SENT nie zostały

112 zdefiniowane .

113 Organ podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania Strona nie

114 przedstawiła żadnych dokumentów określających jej sytuację ekonomicznofinansową tj. zeznania

115 podatkowe, bilans zysków i strat, spis majątku, wykaz

116 środków trwałych, zestawienie wysokości miesięcznych dochodów itp., mimo, iż w

117 piśmie z dnia 19.10.2018 r. organ zwracał się o nadesłanie takich dokumentów.

118 Dyrektor IAS w W. akceptuje stanowisko organu I instancji w

119 powyższym zakresie.

120 Podkreśla jednocześnie, że w trakcie postępowania Strona nie wykazała ,że

121 uiszczenie nałożonej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł doprowadziłoby do

122 zagrożenia funkcjonowania firmy. W związku z powyższym przyznanie Stronie

123 wnioskowanego wsparcia stawiałoby Ją w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do

124 innych podmiotów, które znalazły się w analogicznej lub gorszej sytuacji finansowej,

125 a mimo to wywiązują się z nałożonych na nie obowiązków. Tym samym byłoby

126 sprzeczne z "interesem publicznym’’. W ocenie organu odwoławczego, odstąpienie

127 w takim przypadku od nałożenia kary pieniężnej, będącej skutkiem działania Strony

128 niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za

129 działanie w interesie publicznym z korzyścią dla ogółu.

130 Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła strona zarzucając jej:

131 A. Naruszenie przepisów prawa materialnego

132 1. art. 22 ust 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania

133 drogowego przewozu towarów ( Dz. U. z 2017 r. poz.708 ze zmianami) poprzez

134 błąd w wykładni prawnej i przyjęcie ,że wymierzenie kary pieniężnej z powodu

135 wystąpienia oczywistej pomyłki polegającej na niewpisaniu w zgłoszenie SENT

136 przed rozpoczęciem przewozu numeru dokumentu przewozowego, okazanego

137 nota bene w trakcie kontroli drogowej, nie narusza zaufania obywatela do

138 organów władzy publicznej.

139 B. Naruszenie przepisów postępowania tj.

140 1. art. 121 § 1 i art.122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

141 Ordynacja podatkowa ( Dz.U. Nr 8/2005 poz. 60 z późniejszymi

142 zmianami ) poprzez nadanie pejoratywnego znaczenia pojęciu "interes

143 publiczny" i w efekcie uznanie ,że okoliczności towarzyszące sprawie

144 nie są objęte " interesem publicznym".

145 2. art. art. 210 § 1 ust. 6 Ustawy OP, poprzez niewyjaśnienie

146 powodów nie zastosowania normy prawnej przewidzianej w art.22 ust.3

147 Ustawy SENT w odniesieniu do zgodności decyzji z interesem

148 publicznym.

149 Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

150 • uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji w całości.

151 • zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na

152 rzecz skarżącego kosztów postępowania.

153 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

154 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę zważył,

155 co następuje:

156 Skarga jest zasadna.

157 Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także postępowania

158 poprzedzającego jej wydanie, działając przy tym z urzędu na podstawie art. 134 § 1

159 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

160 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd dopatrzył się wystąpienia

161 przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, przewidzianych w przepisach art. 145 § 1

162 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a.

163 Zarzuty skargi Sąd uznał za trafne, w tym dotyczące naruszenia przez organy

164 administracji orzekające w sprawie art. 22 ust 3 ustawy o SENT oraz art. 121 i art. 122

165 Ordynacji podatkowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

166 Mianowice na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy

167 obowiązującemu systemowi monitorowania drogowego podlega przewóz towarów

168 objętych wymienionymi pozycjami CN: 2207 nieoznaczonych znakami akcyzy, 2707,

169 2710, 2905, 2917, 3403, 3811, 3814 zawierających alkohol etylowy, 3820

170 zawierających alkohol etylowy, 3824 oraz 3826, jeżeli masa brutto przesyłki towarów

171 objętych tymi pozycjami przekracza 500 kg lub jej objętość przekracza 500 litrów; pod

172 pozycją 2710 zaklasyfikowano olej napędowy.

173 W ustawie przyjęto (art. 4 ust. 1-4), że środkiem technicznym służącym

174 monitorowaniu drogowego przewozu towarów jest rejestr zgłoszeń. Jest on prowadzony

175 w systemie teleinformatycznym i gromadzi dane zawarte w zgłoszeniach,

176 uzupełnieniach zgłoszeń i ich aktualizacjach oraz dotyczące przeprowadzonych kontroli.

177 Obowiązki poszczególnych podmiotów związanych z przewozem towarów

178 określa art. 5 ustawy SENT. W zakresie przewoźników istotny jest ust. 4 tego artykułu,

179 mówiący (w brzmieniu obowiązującym w styczniu 2018 r.), iż przewoźnik jest

180 obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o szereg

181 elementów wymienionych w tym przepisie, takich jak dane przewoźnika, jego numer

182 NIP, numer rejestracyjny pojazdu, datę rozpoczęcia i zakończenia przewozu, a także

183 numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6

184 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane.

185 Przewóz towarów podlega kontroli, o której mowa w art. 13 ustawy SENT,

186 polegającej na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków w zakresie dokonywania,

187 uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia, zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze

188 stanem faktycznym oraz posiadania numeru referencyjnego. Na podstawie art. 22 ust. 2

189 ustawy SENT, w sytuacji gdy przewoźnik nie uzupełni zgłoszenia o dane, o których

190 mowa w art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w

191 wysokości 5.000 zł.

192 Art. 26 ust. 1 tej ustawy przewiduje wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary

193 pieniężnej. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 5 cytowanej ustawy, w zakresie nieuregulowanym

194 w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29

195 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

196 W tym miejscu należy zauważyć, iż dokonaną ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o

197 zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz

198 niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039; dalej jako "ustawa zmieniająca")

199 nowelizację ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, która

200 weszła w życie w dniu 14 czerwca 2018 (z wyjątkiem art. 1 pkt 21 lit. c), zgodnie z art.

201 14 ww. ustawy zmieniającej do naruszeń obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4 i

202 art. 6 ust. 3 ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, które miały miejsce przed

203 dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 22 ust. 2 ustawy zmienianej w

204 brzmieniu dotychczasowym.

205 W realiach niniejszej sprawy jest poza sporem, że Skarżąca, będąca

206 przewoźnikiem towaru podlegającego obowiązkowej rejestracji w systemie SENT –

207 oleju napędowego (CN 2710), przewożonego samochodem ciężarowym o

208 dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony - przed rozpoczęciem przewozu

209 towaru nie uzupełniła zgłoszenia o dane w postaci numeru dokumentu przewozowego

210 towarzyszącego przewożonemu towarowi (art.5 ust.4 pkt 8 ustawy SENT)

211 Stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy,

212 uzasadnia stanowisko organów o naruszeniu przez Skarżącą obowiązku uzupełniania

213 zgłoszenia o obowiązkowe dane, przed rozpoczęciem przewozu oleju opalowego, który

214 to brak został objęty sankcją w postaci kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł (art. 22 ust. 2

215 ustawy SENT). Należy przyznać rację organowi, że kara ta została ustalona w sposób

216 sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania.

217 Jednak dla rozstrzyganej sprawy ma znaczenie, że ustawodawca przewidział

218 możliwość odstąpienia od nałożenia tej kary. Zgodnie bowiem art. 22 ust. 3 ustawy

219 SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem

220 publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia

221 kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo ust. 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

222 Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o systemie monitorowania

223 drogowego przewozu towarów, ustawa ta ma za zadanie chronić legalny handel

224 towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę

225 za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w

226 kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz

227 podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach

228 obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów.

229 W uzasadnieniu projektu argumentowano, że obecnie wyspecjalizowane grupy

230 przestępcze działające na rynkach towarów wrażliwych nie płacą należnych podatków

231 oraz dokonują wyłudzeń nienależnych zwrotów, wykorzystując do tego wyłącznie

232 sfałszowane dokumenty (faktury). Istnieje więc konieczność powiązania przepływu

233 dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru. Dzięki danym z rejestru możliwe

234 będzie również dokonywanie analiz schematów działań podmiotów biorących udział w

235 przewozie towarów. Z drugiej strony łatwiejsze będzie ujawnianie przewozów towarów

236 niedeklarowanych jako opodatkowane. Wprowadzany projektowaną ustawą obowiązek

237 dokonywania zgłoszenia przewozu towaru do rejestru nakłada na podmioty prowadzące

238 działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je jako w pełni

239 uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które będą podlegały ochronie,

240 ponieważ przedmiotem monitorowania przewozu towarów będą towary określane jako

241 "wrażliwe" i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju ze względu na naruszenia

242 przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję (druk nr 1244

243 rządowy projekt ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów; publ.

244 sejm gov.pl, prace sejmu, druki sejmowe).

245 W realiach rozpoznawanej sprawy decyzje organów skarbowych obu instancji

246 zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć

247 istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1, art.

248 191 oraz art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej w związku z przepisami art. 22 ust. 2 i 3

249 ustawy o SENT oraz w związku z art. 14 ustawy zmieniającej. Uchybienia procesowe

250 miały przy tym związek z błędną (rozszerzającą) wykładnią przepisu prawa

251 materialnego, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o SENT w zw. z art. 14 ustawy zmieniającej.

252 Organy skarbowe obu instancji błędnie przyjęły bowiem, że istnieją podstawy do

253 nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało

254 uzupełnione w trakcie kontroli, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa

255 uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa.

256 Jak już wskazano zgłoszenie zostało uzupełnione w trakcie kontroli.

257 Po dokonaniu korekty zgłoszenia kontrolowany pojazd został zwolniony do dalszej

258 jazdy. Tym samym przewoźnik uzupełnił zgłoszenie o wszystkie dane, o których mowa

259 w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT. To zaś może oznaczać, że brak było podstaw do

260 nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o

261 SENT. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że karze pieniężnej podlega przewoźnik,

262 który nie dopełni obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o dane, o których mowa w art. 5

263 ust. 4 i art. 6 ust. 3 ustawy o SENT.

264 Wykładnia językowa art. 22 ust. 2 ustawy o SENT nie uzasadnia stanowiska

265 Dyrektora, że karze pieniężnej podlega przewoźnik, który przed rozpoczęciem

266 przewozu towaru nie uzupełni zgłoszenia o dane z art. 5 ust. 4 tej ustawy. Tego rodzaju

267 wykładnię należy uznać za niedopuszczalną jako rozszerzającą możliwość nakładania

268 przez organ kary pieniężnej. Z treści art. 22 ust. 2 ustawy o SENT nie wynika bowiem,

269 że uzupełnienia zgłoszenia nie można dokonać w toku kontroli, aby uniknąć ciężaru

270 stosownej kary pieniężnej (5 000 zł). To zaś może oznaczać, że brak było podstaw

271 prawnych do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej (5 000 zł) w związku z brakami

272 formalnymi zgłoszenia, ujawnionymi w trakcie kontroli i skorygowanymi w toku kontroli

273 przez przewoźnika (w całości lub w części). Należy bowiem przyjąć, iż racjonalny

274 ustawodawca, zgodnie z założeniami leżącymi u podstaw uchwalenia ustawy o SENT,

275 zrezygnował z nakładania sankcji na przewoźników, którzy uzupełnili braki formalne

276 zgłoszenia, nawet jeśli owo uzupełnienie zostało dokonane w trakcie kontroli. Z treści

277 art. 22 ust. 2 ustawy o SENT wynika, że nie każde naruszenie przez przewoźnika

278 obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 4, skutkuje sankcjami z art. 22 ust. 2 tej

279 ustawy.

280 Zdaniem Sądu, jeżeli przewoźnik uzupełnił zgłoszenie w toku kontroli o dane

281 przewidziane w art. 5 ust. 4 pkt 8 ustawy o SENT, a organ podatkowy nie wykaże, iż

282 ujawnione uchybienie formalne mogło służyć uniknięciu odpowiedzialności związanej z

283 wprowadzaniem do obrotu gospodarczego nielegalnego paliwa, to brak było podstaw

284 prawnych do nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł w wyniku

285 stosowania rozszerzającej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o SENT. Rozważenia i oceny

286 wymaga zatem okoliczność, czy istotnie wszystkie stwierdzone w toku kontroli

287 uchybienia formalne zgłoszenia zostały podczas tej kontroli usunięte. W drugiej

288 kolejności należy rozważyć, czy stwierdzone uchybienia formalne zgłoszenia mogły

289 skutkować niweczeniem celów ustawy o SENT.

290 Istotne jest także, iż z treści art. 5 ust. 4 ust. 3 ustawy o SENT wynika, iż

291 przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie

292 o dane szczegółowo wymienione w pkt 1 - 8.

293 Skoro zgłoszenie zostało uzupełnione w trakcie kontroli co organ II instancji

294 przyznaje ( zob. str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) to strona mogła tkwić w

295 przekonaniu iż wypełniła obowiązek z art. 5 ust 4pkt 8 ustawy o SENT.

296 Sąd zauważa jednocześnie ,że w przedmiocie nakładania kar administracyjnych

297 nie może mieć miejsca jakakolwiek swoboda interpretacyjna, bowiem rodziłaby ona po

298 stronie przedsiębiorców trwałe zagrożenie sankcjami w postaci bardzo wysokich kar

299 administracyjnych nawet w przypadku zupełnie błahych naruszeń prawa. Przyjęcie

300 wykładni prezentowanej przez organy skarbowe przeczyłoby treści art. 20 i art. 31 ust. 3

301 Konstytucji, gdyż prowadziłoby do ograniczenia zasady wolności działalności

302 gospodarczej. W postępowaniu administracyjnym, w którym za nieprzestrzeganie

303 obowiązków wynikających z ustawy istnieje możliwość nałożenia sankcji karnych,

304 należy stosować nie tylko wykładnię literalną przepisu, ale i kierować się zdrowym

305 rozsądkiem. Fiskalizm państwa realizowany za pośrednictwem jego organów nie może

306 przecież przekraczać granic zwykłej przyzwoitości.

307 Organy skarbowe orzekające w sprawie winny zatem w szczególny sposób

308 odnieść się do przesłanki ważnego interesu publicznego, z uwzględnieniem

309 okoliczności niniejszej sprawy. Należało zatem rozważyć, czy w interesie publicznym

310 leży karanie legalnie działających podmiotów (przedsiębiorców) za ich formalne

311 (techniczne) uchybienia. Organy skarbowe przyjęły, że w interesie publicznym leży

312 przestrzeganie przez podmioty wskazane w ustawie o SENT nałożonych na nie

313 obowiązków. Uznały, że odstąpienie od ukarania byłoby sprzeczne z interesem

314 publicznym.

315 Organ II instancji nie wyjaśnił czy mając na uwadze cele wprowadzenia do

316 obrotu prawnego ustawy o SENT oraz cele nowelizacji przepisów tej ustawy, mając

317 przy tym na uwadze zasadę proporcjonalności, rzeczywiście istnieje interes publiczny w

318 tym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie i posiadającego stosowne

319 zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie przewozów towarów dolegliwą karę

320 pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli

321 uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci

322 możliwości szczuplenia dochodów budżetowych i zostały usunięte (w całości lub w

323 znacznej części) w toku kontroli. W realiach niniejszej sprawy bezsporne zaś jest, że

324 skarżąca działała legalnie oraz przewoziła towar, co do którego organy nie zgłosiły

325 zastrzeżeń. Nie naruszyła przepisów art. 5 ust. 4 ustawy o SENT. (W toku kontroli

326 usunęła braki zgłoszenia. )

327 W ocenie Sądu, w omawianym zakresie decyzje organów obu instancji zostały

328 wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny

329 wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 §

330 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o SENT.

331 Badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do

332 konfrontacji z zasadami równości i powszechności opodatkowania. Przyjęcie poglądów

333 organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby, że w

334 zasadzie każde odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych

335 wskutek naruszenia przepisów byłoby udzielone w sprzeczności z powołanymi przez

336 organ zasadami i to mimo że zostało przewidziane przez ustawodawcę.

337 W kontekście prewencji przewidzianych przez ustawodawcę kar dostrzec także

338 należy ich pozycję w systemie kar i kontroli nad działalnością transportową. Porównanie

339 bowiem wysokości kar przewidzianych ustawą z wysokością kar nakładanych na

340 podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

341 prowadzi do wniosku, że ustawodawca przedkładałby kwestie fiskalne i restrykcyjne

342 nad prewencję i bezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdyż kary nakładane na podstawie

343 ustawy są wielokrotnie wyższe. Kłóciłoby się to z pojęciem rozsądnego ustawodawcy i

344 założeniami ustawy, której uzasadnienie jako zasadniczy cel przewiduje walkę z

345 podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w sposób nieuczciwy lub

346 przestępczy, skutkujący uniknięciem opodatkowania. Pozostaje także w sprzeczności z

347 konstytucyjną zasadą proporcjonalności kar.

348 Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu

349 Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3478/18,

350 że kwestia odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej powinna być przedmiotem analizy

351 w ramach postępowania zmierzającego do nałożenia kary – stanowi ona drugi etap

352 ustaleń organu, po stwierdzeniu, że do naruszenia prawa doszło. Nie chodzi tu jednak o

353 prowadzenie postępowania analogicznego, jak postępowanie zmierzające do

354 umorzenia zaległości podatkowej. Mimo zbieżności przesłanek każde z nich ma bowiem

355 odmienną podstawę prawną (art. 22 ust. 3 ustawy o SENT i art. 67a Ordynacji

356 podatkowej). Nie można też tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o

357 SENT, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się

358 odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że kara pieniężna nałożona

359 na podstawie ustawy o SENT (od nałożenia której nie odstąpiono) może być umorzona

360 na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT. Stąd

361 wniosek, że w ramach postępowania w sprawie nałożenia kary, podczas analizy kwestii

362 dopuszczalności odstąpienia od nałożenia kary, organ nie musi gromadzić dowodów na

363 okoliczność sytuacji finansowej, majątkowej, itp. ukaranego w takim zakresie, w jakim

364 czyni to prowadząc postępowanie na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej.

365 Konieczne i wystarczające będzie tu odwołanie się do okoliczności znanych organowi w

366 dacie orzekania (np. informacji powziętych od strony lub znanych organowi z urzędu).

367 Skoro ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na

368 możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych

369 interesem publicznym, to przewidział sytuacje, w którym odstąpienie od dochodzenia

370 należności będzie zbieżne z tym interesem. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd

371 Administracyjny w Olszynie w prawomocnym wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn.

372 akt I SA/Ol 204/18, badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być

373 ograniczone do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania.

374 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2019 r.,

375 sygn. akt II FSK 3478/18 instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary

376 pieniężnej, towarzysząca przepisom ustanawiającym kompetencje organów do

377 nakładania takich kar, jest wyrazem tendencji ustawodawcy do łagodzenia

378 odpowiedzialności administracyjnoprawnej.

379 Odpowiednikiem administracyjnoprawnego odstąpienia od nałożenia kary jest w

380 prawie karnym instytucja darowania kary (P. Gensikowski, Odstąpienie od wymierzenia

381 kary w polskim prawie karnym, Warszawa 2011, lex/el). Wymaga ono uprzedniego

382 ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie - przy niezmienionej negatywnej

383 ocenie popełnionego czynu - stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy (L. Gardocki,

384 Prawo karne, Warszawa 2017, s. 189). Taki sam charakter przypisać należy odstąpieniu

385 od wymierzenia kary pieniężnej (A. Krawczyk w: Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.),

386 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 971). Ocena,

387 czy ukaranie karą pieniężnej jest w konkretnym przypadku celowe, czy też nie, jest

388 niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a

389 zatem - o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać różne

390 okoliczności - w tym przyczyny, z jakich doszło do naruszenia prawa. Chodzi oczywiście

391 o takie przyczyny, które mieszczą się ustawowych ramach "przypadków uzasadnionych

392 ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika

393 lub interesem publicznym" (art. 22 ust. 3 ustawy o SENT). Stanowisko organu

394 administracji ignorujące ten fragment przepisu jest pozbawione podstaw - nie sposób

395 zasadnie wywodzić, że tylko kryteria wskazane w art. 26 ust. 3 ustawy o SENT mogą

396 przesądzać o odstąpieniu od nałożenia kary. Te ostatnie mają bowiem charakter

397 formalny, a nie materialny, a ich stosowanie wchodzi w grę dopiero po stwierdzeniu, że

398 zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia kary.

399 Sąd podkreśla, iż sprawa odstąpienia od wymierzenia kary, nigdy nie będzie

400 mogła zostać uznana za pomoc publiczną, o której mowa w art. 107 Traktatu o

401 funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Należy bowiem zauważyć, że odstąpienie w

402 niniejszym przypadku od wymierzenia kary nie zakłóciłoby lub też nie groziłoby

403 zakłóceniem konkurencji na unijnym rynku, co najwyżej skutkowałoby tym, że

404 przewoźnik krajowy ukarany w sposób nieproporcjonalny, znalazłby się w gorszej

405 sytuacji finansowej niż jego potencjalni konkurenci z innych krajów unijnych.

406 Z natury rzeczy będziemy mieli w rozpatrywanej sprawie do czynienia z

407 przypadkiem określonym w art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy o SENT tj. odstąpienie od kary

408 nie stanowi pomocy publicznej, bowiem nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej

409 w sprawie. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciąży w ogóle

410 żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary - co wynika z

411 samej natury sankcji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

412 z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1609/16, II GSK 1479/16 i II GSK

413 1482/16).

414 Ustawodawca w ustawie kodeksowej tj. ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. -

415 Kodeks postępowania administracyjnego tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.)

416 przewidział w art. 189(f) odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Jak wskazuje

417 się w komentarzu do ww. artykułu "przepis formułuje warunki dopuszczalności

418 odstąpienia od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej. Organ odstępuje od

419 nałożenia kary i poprzestaje na pouczeniu strony w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po

420 pierwsze, organ stwierdza, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona

421 zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1). Organ jest wówczas zobligowany do

422 poprzestania na pouczeniu strony, co zgodnie z zasadą proporcjonalności stanowi

423 działanie adekwatne do okoliczności sprawy. Po drugie, doszło do realizacji celów, dla

424 których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Cele te mogły zostać

425 osiągnięte w ramach odrębnego postępowania toczącego się przed postępowaniem w

426 sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 2). W takim

427 przypadku organ jest zobligowany do poprzestania na pouczeniu strony. Powyższe cele

428 mogą być osiągnięte również w wyniku wyznaczenia stronie przez organ terminu do

429 usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym

430 naruszeniu prawa (art. 189f § 2). Wyznaczenie takiego terminu jest fakultatywne. Jeżeli

431 jednak strona w wyznaczonym terminie przedstawiła żądane dowody, to organ jest

432 zobligowany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i

433 poprzestania na pouczeniu" (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania

434 administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019).

435 Mając na uwadze ratio legis ustawy o SENT uznać należy, że nakładanie kar

436 pieniężnych na podmioty wymienione w tej ustawie powinno zostać każdorazowo

437 powiązane z koniecznością uprawdopodobnienia przez organ administracji, że

438 wykazane uchybienie podmiotu wysyłającego lub odbierającego bądź przewoźnika

439 może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu państwa.

440 Zdaniem Sądu, organy stosujące przepisy ustawy o SENT mają obowiązek

441 wykazania nie tylko uchybień podmiotów, do których przepisy te mają zastosowanie, ale

442 także wykazania z urzędu, że nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary

443 pieniężnej.

444 Poza tym wątpliwości dotyczące wykładni, a w konsekwencji zastosowania

445 przepisów ustawy o SENT regulujących nakładanie kar, należy rozstrzygać na korzyść

446 podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego lub przewoźnika (art. 2a Ordynacji

447 podatkowej w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o SENT), uwzględniając cel

448 wprowadzenia tej ustawy do obrotu prawnego. W interesie publicznym nie leży

449 nakładanie kar pieniężnych na podmioty, które dopuściły się wyłącznie uchybień

450 formalnych (oczywistych omyłek) związanych z realizacją obowiązków przewidzianych

451 w ustawie o SENT, jeżeli uchybienia te nie stwarzają realnego zagrożenia uszczuplenia

452 przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa.

453 Nie od rzeczy będzie również wskazanie ,że surowość kary wymierzonej przez

454 organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara

455 dotyczy. Konieczność stosowania zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3

456 Konstytucji RP powinno być traktowane jako kolejny argument przemawiający za tym,

457 aby nakładać kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o SENT tylko wówczas,

458 gdy naruszenie przez określony podmiot obowiązków nałożonych przez racjonalnego

459 ustawodawcę ma charakter na tyle istotny, że może skutkować uszczupleniem

460 dochodów podatkowych budżetu państwa.

461 Na konieczność stosowania zasady proporcjonalności konsekwentnie wskazuje

462 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. przykładowo pkt 20 wyroku TSUE z 2

463 czerwca 2016 r., sygn. C – 418/14; Lex nr 2051260), a także Trybunał Konstytucyjny

464 (zob. wyrok z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 i

465 powołane tam orzecznictwo; wyrok z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr

466 10/2004, poz. 110).

467 Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie

468 art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach

469 postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200 p.p.s.a.

470 Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną przez Sąd

471 ocenę prawną zagadnienia, zważy również ,że w interesie publicznym jest budowanie

472 u obywateli i podmiotów gospodarczych zaufania do organów państwa.