Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., V SA/Wa 1231/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., V SA/Wa 1231/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - sekr. sądowy Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej "Dyrektor") uchylił w całości decyzję Naczelnika (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. ( dalej też "Naczelnik") z [...] czerwca 2018 r. o nałożeniu na P. sp. z o.o. w W. ( dalej "Skarżąca") kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (SENT). I przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

3 Jako postawę prawną zaskarżonej decyzji Dyrektor wskazał art. 233 § 2 , art. 13 §

4 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2018 r.

5 poz. 800 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 4 i 7 , art. 26 ust. 1 i 5

6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego

7 przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 z późn. zm.),

8 Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

9 W dniu 4 listopada 2017 r. funkcjonariusze (...) Referatu Realizacji w

10 B. (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. przeprowadzili

11 kontrolę pojazdu ciężarowego o numerze rejestracyjnym [...] z naczepą o

12 numerze rejestracyjnym [...]. Przewoźnikiem towaru w postaci oleju

13 (...) surowego w ilości 24 840 kg netto klasyfikowanego do kodu CN 1512,

14 przewożonego z W. do Polski była firma P. Sp. z o.o. z siedzibą w

15 W., zaś podmiotem odbierającym była Społka z o.o. G. z siedzibą

16 w G.

17 Kierowca wezwany przez funkcjonariuszy do okazania dokumentów

18 przewozowych okazał m.in.: dowód osobisty, dowody rejestracyjne pojazdów, list

19 przewozowy [...], licencję [...], numer referencyjny

20 [...].

21 Podczas czynności kontrolnych zgłoszenia [...] stwierdzono,

22 że przewoźnik zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym:

23 - w zgłoszeniu wpisano numer dokumentu przewozowego [...]. natomiast do

24 kontroli okazano dokument przewozowy (...) o nr [...].

25 - w rubryce "trasa wjazdu na terytorium Polski" wpisano w zgłoszeniu - [...], nr

26 drogi A2, zamiast miejscowości [...], DK nr 19.

27 Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia (...).11.2017r., który został podpisany przez

28 kierowcę bez zgłoszenia uwag.

29 Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2018r. Naczelnik

30 (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. wszczął z urzędu

31 postępowanie w przedmiocie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w związku z

32 naruszeniem przepisów ustawy SENT.

33 Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].06.2018r. Naczelnik

34 (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. nałożył na Stronę karę

35 pieniężną w wysokości 10000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017

36 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

37 Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o odstąpienie od

38 nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie o zawieszenie postępowania lub umorzenie

39 postępowania.

40 Dyrektor uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i w uzasadnieniu

41 wskazał, że zasady systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów

42 określa ustawa SENT, znowelizowana ustawą z dnia 30 maja 2018r. o zmianie ustawy

43 o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw

44 (Dz. U. z 2018r., poz. 1039), która weszła w życie z dniem 14 czerwca 2018 r.

45 Art. 3 ust. 1 ustawy określa elementy z których składa się system monitorowania,

46 którym objęty jest przewóz towarów. System ten obejmuje gromadzenie i przetwarzanie

47 danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych służących

48 monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy przez

49 podmioty obowiązane. W ust. 2 tego artykułu przedstawiono katalog towarów, które

50 podlegają systemowi monitorowania, wraz z określającymi je pozycjami Nomenklatury

51 Scalonej wraz z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub objętości przesyłki czy

52 rodzaju opakowań jednostkowych. Minister Rozwoju i Finansów wydał rozporządzenie

53 w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego

54 przewozu towarów (Dz. U. 2017 r. poz. 1178 ) zgodnie z którym na podstawie § 1 ust 2

55 a przewożony towar o kodzie CN 1516 jest objęty powyższym monitorowaniem.

56 Przeprowadzona w dniu 4 listopada 2017 r. kontrola wykazała, że przewoźnik nie

57 uzupełnił zgłoszenia w zakresie danych określonych w art. 6 ust. 3 pkt 1-7 ustawy

58 SENT. Powyższe ustalenia potwierdza zarówno ww. protokół jak i wydruk zgłoszeń

59 wygenerowany w czasie kontroli z systemu przez funkcjonariuszy celno-skarbowych.

60 Stanowi to naruszenie przez przewoźnika przepisów określonych w art. 6 ust. 4 i

61 7 ustawy SENT i zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT i jest zagrożone karą

62 pieniężną w wysokości 10 000 zł.

63 Organ odwoławczy podtrzymał również stanowisko organu I instancji zawarte w

64 zaskarżonej decyzji o braku podstaw prawnych do zastosowania w rozpatrywanej

65 sprawie przepisu art. 12 ustawy z dnia 30 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie

66 monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z

67 2018r, poz. 1039) z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

68 Organ drugiej instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z dnia (...).06.2018r.

69 Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. odniósł się tylko w

70 sposób fragmentaryczny do regulacji zawartych w art. 24 ust. 3 z uwzględnieniem art.

71 26 ust. 3. Analiza przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, jest niezbędna

72 do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wyeliminowania z niego braków

73 dotyczących badania przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zarówno ze

74 względu na interes podmiotu jak i interes publiczny. Dalej wskazał, że organ I-szej

75 instancji odniósł się co prawda do interpretacji pojęcia ważnego interesu podmiotu

76 wynikającego z doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Przedmiotowa

77 analiza nie została jednak uzupełniona dowodami dotyczącymi sytuacji finansowogospodarczej Strony. W

78 związku z powyższym organ drugiej instancji nie ma

79 możliwości dokonania obiektywnej oceny poprawności takiego stanowiska, w zakresie

80 przyjętego braku przesłanek od odstąpienia od orzeczenia kary pieniężnej przez organ I

81 instancji ze względu na ważny interes podmiotu. Organ odwoławczy wskazał, że w

82 sytuacji w której strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających jej sytuację

83 ekonomiczną, Naczelnik ,miał obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie

84 z urzędu, np. występując o ich udostępnienie przez inne organy, skoro ustalenie

85 kondycji finansowej podmiotu ma zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki

86 ważnego interesu Strony.

87 Zdaniem Dyrektora IAS organ I-szej instancji również w sposób ogólnikowy odniósł się

88 do przesłanki odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na interes publiczny.

89 Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, złożyła na decyzję Dyrektora skargę

90 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie tej

91 decyzji zarzuciła:

92 1) naruszenie przepisu art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

93 przed sądami administracyjnymi,

94 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

95 art. 22 ust 3 w związku z art. 26 ust 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie

96 monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów,

97 3) naruszenie art. 14 ustawy z 10 maja 2018 r. poprzez brak jego zastosowania

98 4) naruszenie przepisów postępowania, które mają wpływ na wynik sprawy, art. 121,

99 art. 122, art. 187 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa,

100 a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej.

101 W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

102 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

103 Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca

104 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) sądy

105 administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

106 administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem

107 zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy

108 administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny

109 zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi –

110 odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest

111 dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących

112 w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia

113 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.

114 2335z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez

115 sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje

116 administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej

117 sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej

118 podstawą prawną.

119 Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także

120 wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

121 niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy,

122 wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

123 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku

124 Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 2050/18

125 (CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że zgodnie z art. 26 ust. 2

126 ustawy o systemie monitorowania karę pieniężną nakłada naczelnik urzędu celnoskarbowego właściwy dla

127 miejsca kontroli przewozu towarów, z wyjątkiem art. 30.

128 Przepis art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania zastrzega zatem

129 właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca kontroli

130 przewozu towarów, ustala zatem właściwość miejscową organu I instancji według

131 kryterium terytorialnego wyznaczonego nie siedzibą podmiotu, lecz miejscem kontroli

132 przewozu towarów. Łączy zatem właściwość organu z kontrolowaną czynnością, a nie z

133 kontrolowanym podmiotem. Z kolei art. 26 ust. 5 ustawy o systemie monitorowania

134 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się

135 odpowiednio przepisy ustawy 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej "O.p.").

136 W art. 17 § 1 O.p. określono właściwość miejscową organów podatkowych

137 stanowiąc, że jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową

138 organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby

139 podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2.

140 Istotnym w sprawie jest, że przepis art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania

141 zastrzegając właściwość miejscową według siedziby organu właściwego dla miejsca

142 kontroli przewozu towarów, czyli odmienną od zasady ogólnej wynikającej z art. 17 § 1

143 O.p., stanowi lex specialis względem tego unormowania.

144 Zgodnie z art. 221a § 2 O.p. w przypadku wydania w pierwszej instancji przez

145 naczelnika urzędu celno-skarbowego decyzji innej niż decyzja, o której mowa w § 1,

146 odwołanie od tej decyzji służy do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego dla

147 kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego.

148 Zaznaczyć należy, że postępowanie w zakresie wymierzenia kary administracyjnej

149 na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania nie jest postępowaniem

150 podatkowym, lecz postępowaniem administracyjnym, do którego jedynie odpowiednio

151 stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie wprost. Sformułowanie "stosuje się

152 odpowiednio" oznacza, że część przepisów stosowanych będzie wprost, część trzeba

153 będzie stosować z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, a więc z odpowiednimi

154 modyfikacjami, a stosowanie niektórych przepisów zostanie całkowicie wyłączone.

155 Skoro art. 26 ust. 2 ustawy o systemie monitorowania wyklucza stosowanie art. 17

156 § 1 O.p. w postępowaniu przed naczelnikiem urzędu celno-skarbowego w sprawach o

157 wymierzenie kary pieniężnej, to użytego w art. 221a § 2 O.p. zwrotu "właściwego dla

158 kontrolowanego w dniu zakończenia postępowania podatkowego" nie można odnosić

159 do zasady wynikającej z art. 17 § 1 O.p. Poza tym art. 221a § 2 O.p. nawiązuje do

160 właściwości obowiązującej w dniu zakończenia postępowania podatkowego. W

161 literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dniem zakończenia postępowania podatkowego

162 jest dzień wydania decyzji podatkowej. W realiach niniejszej sprawy byłaby to decyzja

163 wymierzająca karę pieniężną. W dacie jej wydania obowiązywała zasada z art. 26 ust. 2

164 ustawy o systemie monitorowania, ustalająca właściwość miejscową według miejsca

165 kontroli przewozu towarów, kontrolowanej czynności.

166 Sąd zaznacza, że ww. poglądy wynikają także z najnowszego orzecznictwa

167 Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 7 sierpnia 2019 r., II GSK 395/19, oraz II

168 GSK 465/19 ) w uzasadnieniu których napisano, że od decyzji w przedmiocie nałożenia

169 kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania służy

170 odwołanie do dyrektora izby administracji skarbowej właściwego ze względu na

171 siedzibę organu (naczelnika urzędu celnego lub celno-skarbowego), który wydał

172 decyzję w pierwszej instancji.

173 W związku z tym, skoro właściwy miejscowo dla kontrolowanego podmiotu na

174 dzień zakończenia postępowania (wydania decyzji w pierwszej instancji) był Naczelnik

175 (...) Urzędu Celno-Skarbowego w P. podległy instancyjnie

176 Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R. i pozostający w jego zasięgu

177 terytorialnym, to Dyrektor tej Izby Administracji Skarbowej był właściwy do rozpatrzenia

178 odwołania (por. rozporządzenie Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 24 lutego 2017 r. w

179 sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib dyrektorów izb administracji

180 skarbowej, naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych

181 oraz siedziby dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, poz. 393, Dz. U. z 28 lutego

182 2019 r.).

183 Na marginesie Sąd zauważa, że w decyzji Naczelnika znajduje się prawidłowe

184 pouczenie strony o możliwości złożenia odwołania do Dyrektora Izby Administracji

185 Skarbowej w R.

186 W konsekwencji działanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W.

187 było zatem dotknięte wadą nieważności określoną w art. 247 § 1 pkt 1 O.p., co

188 uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1

189 pkt 2 p.p.s.a.