Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., VI SA/Wa 872/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. J. kwotę 2897 (dwa tysiące osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. J. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada marca 2010 roku ustalającą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 74+000 74+100 strona lewa (ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką na części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy) bez zezwolenia zarządcy drogi.

3 Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż dnia [...] września 2010 r. przeprowadzono czynności wznowienia i okazania znaków granicznych dla nieruchomości nr [...],[...],[...] będących własnością Skarbu Państwa oraz działek sąsiednich. Na podstawie dokumentacji organ ustalił, że strona zajmowała pas drogowy autostrady poprzez ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką (łącznie [...] m2) bez zezwolenia zarządcy drogi przez okres [...] dni, tj. od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r. w którym to dniu, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Kierownika Służby Liniowej Obwodu Utrzymania Autostrady, ustalono przesunięcie obiektów handlowych poza teren pasa drogowego.

4 GDDKiA przytoczył treść art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i wyjaśnił sposób naliczenia nałożonej kary pieniężnej.

5 Dodał, iż zainteresowany nie przedstawił żadnych dowodów na podnoszoną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy okoliczność, iż "(...) wykostkowany dojazd do działki i grunt na którym w dniu kontroli był postawiony kontener jest przedmiotem wynajmu (...)".

6 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. J. zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania.

7 Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.

8 -art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że ustawiony kontener znajdował się w pasie drogowym, a nie jedynie na części działki gruntu będącej własnością Skarbu Państwa,

9 -art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 w/w ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że ustawiony kontener jest obiektem budowlanym, a nie jedynie tymczasowym obiektem budowlanym i w związku z tym nie mieści się w zakresie obiektów budowlanych lub urządzeń infrastruktury technicznej wskazanych w ustawie o drogach publicznych,

10 -art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że skarżący samowolnie utwardził działkę nr [...] (ułożenie kostki), gdyż wspomniane utwardzenie działki było już wcześniej dokonane przez inne podmioty,

11 -art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach poprzez uznanie, niezależnie od zarzutu podniesionego w pkt III, że wyłożenie kostką powierzchni gruntu jest zajęciem nie na cele drogowe.

12 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 W obszernym piśmie procesowym datowanym na dzień [...] lipca 2011 r. i przedłożonym na rozprawie, skarżący podtrzymał zarzuty wniesione w skardze oraz dodatkowo podniósł zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 kpa.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

16 Zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 - 6. W myśl przywołanego ustępu 6 omawianego przepisu opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 7 minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4-6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369).

17 Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.

18 Bezspornym jest, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

19 Na GDDKiA prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość.

20 Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a.

21 Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego. Element ten nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości.

22 W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, iż skarżący zajmował pas drogowy drogi krajowej nr [...] w km 74+000 74+100 strona lewa (ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką na części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy) bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary została obliczona jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego poprzez ustawienie kontenera i wyłożenie placu kostką brukową - łącznie [...] m2 i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

23 Tymczasem skarżący już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wyjaśniał m.in., że teren należący do Skarbu Państwa posiadał utwardzone podłoże. W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu mającym na celu ustalenie wysokości kary za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, powinien dokonać jednoznacznych ustaleń, kto i kiedy dokonał utwardzenia działki kostką brukową. W konsekwencji zgodzić należy się ze skarżącym, iż organ nie wykazał, iż to właśnie skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez ułożenie kostki brukowej.

24 Reasumując należy stwierdzić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.

26 Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

27 Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.