Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., VI SA/Wa 3493/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., VI SA/Wa 3493/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia niezapłaconych składek członkowskich za aplikację adwokacką i zwolnienia z opłaty rocznej i składek członkowskich oddala skargę w całości

Uzasadnienie

2 Uchwałą z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Okręgowa Rada Adwokacka w W. ("ORA") na podstawie art. 76b ust. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 ze zm.) nie uwzględniła wniosku aplikant adwokackiej A.W. o umorzenie niezapłaconych składek członkowskich, zwolnienie z opłaty rocznej i składek członkowskich za aplikację adwokacką w 2014 r.

3 W motywach uchwały ORA podała, że A.W. ("skarżąca") w uzasadnieniu złożonego przez siebie wniosku o umorzenie niezapłaconych składek członkowskich, zwolnienie z opłaty rocznej i składek członkowskich za aplikację adwokacką w 2014 r. powołała się na swoją trudną sytuacją finansową, a głównie nieosiąganie żadnych dochodów. Wskazała na swój status osoby bezrobotnej od stycznia 2012 r., odbywanie praktyki zawodowej u patrona nieodpłatnie, a nadto zarobki ojca w kwocie 1800 zł miesięcznie oraz pozostawanie bez pracy swojej matki. Równolegle podała, że koszty jej utrzymania w W. to łącznie 1200 zł miesięcznie. Na dowód powołanych faktów skarżąca przedstawiła zaświadczenie z PUP w W. z dnia [...] marca 2014 r., zaświadczenia z US w W. o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych, dotyczące jej osobiście, zaświadczenie z PUP w W. z dnia [...] lutego 2014 r., indywidualną kartę wypłat zasiłków matki L.W. Okoliczności te nie są jednak – w ocenie ORA – wystarczające do uwzględnienia złożonego wniosku. Dokonywanie jakichkolwiek zwolnień czy odstępstw podmiotowych od powszechnych obowiązków nałożonych ustawą, musi mieć swoje uzasadnienie w wyjątkowości lub nadzwyczajności położenia danej osoby i braku realnej przewidywalności takiej sytuacji, w czasie kiedy decydowała się przyjąć na siebie te obowiązki, a więc w czasie gdy rozpoczynała aplikację adwokacką. Zdarzenia tego typu dotyczą przede wszystkim wypadków losowych. Natomiast w stanie faktycznym opisanym przez skarżącą nie ma znamion takich kategorii zdarzeń. Trudne położenie aplikantki A.W., na które wskazuje w treści swojego pisma, nie powstało wskutek zdarzeń losowych, nadzwyczajnych, lub tragicznych, co w sposób zrozumiały dawałoby ewentualnie asumpt do uwzględnienia wniosku, ale w związku z procesami, które dotykają setek tysięcy polskich rodzin, a wywodzą się z samej natury kapitalistycznej gospodarki rynkowej. Ponadto organ wskazał, że szczególnie w tak dużej i prężnej aglomeracji jak W., gdzie przecież aktualnie zamieszkuje skarżąca, w dłuższej perspektywie można bez większych problemów znaleźć stałą pracę w granicach płacowych najniższego wynagrodzenia lub też podjąć prace dorywcze, których wkład do budżetu wydaje się nieoceniony.

4 Powyższą uchwałę A.W. uczyniła przedmiotem odwołania do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej "Prezydium NRA"), wnosząc o jej uchylenie i umorzenie zaległych składek członkowskich, zwolnienie z opłacania składek członkowskich oraz opłaty rocznej za aplikację adwokacką w 2014 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m. in., że uchwały w sprawie umorzenia składek korporacyjnych oraz umorzenia opłaty rocznej mają charakter uznaniowy, co oznacza, że zależą one od swobodnego uznania organu. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa oddała, że trudna sytuacja finansowa aplikanta jest ewidentną i samodzielną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie umorzenia składek korporacyjnych oraz opłaty rocznej. Wydanie decyzji powinno być poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy i dopiero na podstawie całości zebranego materiału dowodowego organ powinien ocenić czy istnieją przesłanki do umorzenia. Odnosząc się do poczynionych przez ORA ustaleń stanu faktycznego dotyczących jej sytuacji materialno-finansowej, skarżąca podniosła, że intensywnie poszukuje pracy, ale nie jest to możliwe w sytuacji gdy pracuje u swojego patrona 40h tygodniowo bezpłatnie.

5 Uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, działając na podstawie art. 58 pkt 8 Prawa o adwokaturze oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy.

6 W uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA wskazało, iż w pełni podziela pogląd ORA, że każda osoba ubiegająca się o wpis na listę aplikantów adwokackich musi liczyć się z koniecznością samodzielnego ponoszenia kosztów aplikacji, a także, że w sytuacji skarżącej nie można dostrzec znamion wyjątkowości lub nadzwyczajności w jej położeniu, uzasadniających uwzględnienie wniosku. Ponadto Prezydium NRA wskazało, że przez cały rok 2013 skarżąca była zwolniona ze wszystkich obowiązków finansowych, co powinno zdopingować ją w podjęciu starań, aby koszt jej aplikacji adwokackiej nie był w dalszym ciągu ponoszony przez ogół członków adwokatury Izby, co byłoby sprzeczne z zasadą równości i sprawiedliwości.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę skarżącą A.W. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] marca 2014 r.

8 Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy a to:

9 - przepisu art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym uchwały wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym pouczeniu co do niemożliwości wniesienia skargi do WSA w Warszawie od uchwały Prezydium NRA w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. i stwierdzania, iż jest ona ostateczna w toku instancji;

10 - przepisu art. 6, 7, 8, 9, 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy sytuacji faktycznej skarżącej, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności spraw, brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony;

11 - przepisu art. 7 w zw. z art. 77§ 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się do szeregu zarzutów podniesionych we wniosku skarżącej oraz w odwołaniu od uchwały ORA z [...] marca 2014 r., nieuwzględnienie trudnej sytuacji zdrowotnej, zawodowej i materialnej skarżącej, bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca nie czyniła żadnych starań aby poprawić swoją sytuację finansową, przez wydanie uchwały automatycznie, tj. o tej samej treści w stosunku do każdego aplikanta adwokackiego ubiegającego się o zwolnienie z opłaty szkoleniowej i składek członkowskich;

12 - przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowania przez Prezydium NRA i utrzymanie w mocy uchwały ORA z dnia [...] marca 2014r., odmawiającej uwzględnienia wniosku w przedmiocie zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty rocznej oraz składek członkowskich za aplikację adwokacką w 2014 r., podczas gdy winno nastąpić uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty rocznej oraz składek członkowskich za aplikację adwokacka w 2014 r.;

13 - przepisu art. 12 ust. 1 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 107 kpa poprzez niezawarcie w zaskarżonej uchwale uzasadnienia prawnego i faktycznego;

14 - przepisu art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 75 Prawa o adwokaturze poprzez naruszenie zasady równego traktowania aplikantów wskutek uznania przez ORA i NRA, że podjęcie i kontynuowanie aplikacji adwokackiej przez aplikanta uzależnione jest od jego możliwości finansowych;

15 - przepisu art. 76b ust 4 ustawy Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia zwolnienia od opłaty za szkolenie w całości.

16 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że Naczelna Rada Adwokacka działając jako organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznała sprawy co do jej istoty. Wskazała, że złożyła do akt obszerną dokumentację z której wynika jakimi dochodami dysponuje jej rodzina, wysokość jej wydatków związanych z utrzymaniem, kosztami leczenia itp. Podniosła również, iż z przyczyn niezależnych od siebie nadal posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Dodała, że aplikant adwokacki nie ma możliwości znalezienia dodatkowego źródła utrzymania, gdyż wykonywane przez niego czynności nie są cenione na rynku pracy, co utrudnia znalezienie pracy innej niż w kancelarii swojego patrona, która zazwyczaj jest bezpłatna. Wszystkie te okoliczności świadczą – w ocenie skarżącej – że bilans dochodów i wydatków jej rodziny jest niekorzystny. Skarżąca podniosła, że rozpatrując wniosek o zwolnienie z ponoszenia opłat za aplikację organ w uzasadnieniu uchwały powinien w sposób wnikliwy rozpatrzeć jej sytuację rodzinną, zdrowotną i finansową oraz odnieść się do złożonej przez nią dokumentacji. W uzasadnieniu organu odwoławczego brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia powyższych dowodów na grunt przedmiotowej sprawy. Poprzestanie na wskazaniu przez Prezydium NRA, że podziela stanowisko organu I instancji jest – w ocenie skarżącej – niewystarczające.

17 W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

19 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

20 W uchwale tej podtrzymano stanowisko organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej żądanej przez nią ulgi w postaci umorzenia niezapłaconych składek członkowskich oraz zwolnienie z opłaty rocznej i składek członkowskich za aplikację adwokacką w 2014 r.

21 Podstawę prawną działania organu w ww. zakresie stanowił przepis art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze przewidujący uprawnienie ORA do zwolnienia ("może zwolnić") aplikanta adwokackiego od takich opłat w całości lub w części, a także odroczenia płatności lub rozłożenia na raty.

22 Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 76b ust. 4 Prawa o adwokaturze ma charakter uznaniowy. Ta zaś okoliczność przekłada się na zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W takim bowiem przypadku sąd administracyjny kontroluje, czy podjęta uchwała nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czy nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonanie w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania uchwały o przekonywującej treści.

23 Organ może bowiem - w granicach uznania administracyjnego - nie uwzględnić wniosku strony, o ile sprecyzuje w sposób racjonalny przyczyny tego stanu rzeczy.

24 I tak, w tej sprawie organ I instancji rozpoznając wniosek aplikantki z dnia [...] marca 2014 r. oceniał jego zasadność na podstawie dowodów przez nią dołączonych, tj. 4 zaświadczeń i indywidualnej karty wypłaty zasiłków L.W. (matki), wykazujących trudną sytuację materialną całej jej rodziny.

25 Ta sytuacja została opisana w uchwale ORA, niemniej jednak organ nie uznał argumentacji strony - odwołującej się do ww. okoliczność - za dostateczne uzasadnienie przyznania jej ulgi w opłatach związanych z aplikacją.

26 Wskazał na ogólny obowiązek ponoszenia tych opłat przez osoby odbywające aplikację i wyjątkowość instytucji zwolnienia od nich. Ta wyjątkowość odstępstwa od odpłatności aplikacji - zdaniem organu - przejawia się w uwzględnieniu w tym zakresie przede wszystkim wyjątkowych i nadzwyczajnych, w tym losowych, sytuacji konkretnej osoby. Organ akcentuje przy tym konieczność ponoszenia odpowiedzialności za podjętą decyzję o udziale w szkoleniu zawodowym w ramach odpłatnej aplikacji organizowanej przez samorząd adwokacki.

27 Zwrócił też uwagę, że sama skarżąca, która za dostateczne uzasadnienie wniosku uznaje swoją trudną sytuację, nie wskazała przy tym, że podejmuje próby jej zmiany.

28 Skarżąca w odwołaniu od ww. uchwały zarzuciła dowolną ocenę przez organ I instancji materiału dowodowego i podtrzymała argumentację, że już trudna sytuacja finansowa aplikanta jest ewidentną i samodzielną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie umorzenia od opłat za aplikację, czy zwolnienia z obowiązku ich ponoszenia. Poza tym - odnosząc się do stanowiska ORA - wskazała, że intensywnie poszukuje pracy i w tym zakresie podniosła, że podjęła współpracę z adwokat S.M.-S. jako patronem. Następnie przedstawiła okoliczności tej współpracy, a jako jej podsumowanie wskazała, że została oszukana. Dla potwierdzenia swojego stanowiska w ww. zakresie załączyła pismo do Dziekana ORA w W. z dnia [...] maja 2014 r. ze szczegółowym opisem tej sytuacji.

29 Rozpoznając odwołanie skarżącej organ odwoławczy po pierwsze podzielił wyrażone już w tej sprawie stanowisko organu I instancji, po drugie dodatkowo wskazał, że zainteresowana była zwolniona ze wszystkich obowiązków finansowych w 2013 r., co - zdaniem organu - powinno ją zdopingować do podjęcia starań, aby koszt jej aplikacji nie był w dalszym ciągu ponoszony przez ogół członków adwokatury (co jest sprzeczne z zasada równości i sprawiedliwości). Po trzecie - organ ocenił znaczenie dla sprawy argumentacji skarżącej o zasadach jej współpracy z kolejnymi patronami.

30 Zdaniem Sądu oba orzekające w sprawie organy nie naruszyły w sprawie przepisów postępowania, w tym tych o dwuinstancyjności postępowania i o swobodnej ocenie dowodów.

31 Organy dokonując oceny istnienia w sprawie podstaw do zwolnienia aplikantki z obowiązków finansowych związanych z aplikacją rozpatrzyły konkretną sytuację, w jakiej aplikantka ta się znajdowała.

32 Stanowisko organów o obowiązku ponoszenia opłat za aplikację ma oparcie w treści art. 76b ust. 1. Prawa o adwokaturze. Wysokość opłaty rocznej – wynikająca z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, w drodze rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. w sprawie wysokości opłaty rocznej za aplikację adwokacką (Dz.U. z 2013, poz. 1114), poprzednio z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości opłaty rocznej za aplikację adwokacką (Dz. U. Nr 244, poz. 2068, z późn. zm.) – została określona z uwzględnieniem konieczności zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia. Z Regulaminu odbywania aplikacji, przyjętego uchwałą nr 55/2011 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 19 listopada 2011 r., wynika zaś obowiązek aplikantów do uiszczenia składki rocznej na potrzeby Izby.

33 Wbrew stanowisku strony skarżącej w jej sprawie przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, przed organem II instancji miało miejsce powtórzenie rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Ocena zebranego materiału dowodowego nie naruszała zasady swobodnej oceny dowodów, ustanowionej w art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie była to ocena dowolna. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie pominęły w swoich rozważaniach żadnych argumentów podnoszonych przez Stronę, ani też istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego, a z motywów obu uchwał wynika dlaczego organy nie uwzględniły wniosku strony.

34 Materiał dowodowy sprawy nie był obszerny, dotyczył sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny oraz później - po wydaniu uchwały przez organ I instancji - został uzupełniony o pismo w sprawie współpracy z patronem. Organ okoliczności, które wykazywać miały przedstawione przez skarżącą dowody, nie kwestionował, tylko ocenił je jako nieuzasadniające w kolejnym roku zwolnienia z opłat związanych z aplikacja adwokacką. Jednocześnie wskazał dlaczego tak uznał. Zauważył, że sytuacja materialna skarżącej stanowiła już podstawę umorzenia należności skarżącej w 2013 r. Jedyną zaś nową okolicznością w sytuacji skarżącej w 2014 r. w porównaniu z sytuacją w 2013 r., było podjęcie współpracy z patronem. Z treści łączącej ich umowy nie wynika jednak, że była to umowa odpłatna. Tak więc zasadna jest uwaga organu, że w sprawie brak dowodu na aktywność samej skarżącej w zmianie jej położenia w takim kierunku by mieć środki na wywiązywanie się z zobowiązań finansowych na rzecz samorządu adwokackiego.

35 Zażywszy, że zasadą jest odpłatność aplikacji Sąd rozumie stanowisko organu, który stoi na stanowisku, że ulgi w opłatach związanych z aplikacją mają charakter wyjątkowy, co wymaga aby taki sam charakter miały również okoliczności uzasadniające ich udzielenie. Organ wyjaśnił przy tym dlaczego podanych przez skarżącą okoliczności nie można uznać za wyjątkowe. Sąd w ramach swoich kompetencji w sprawie uznania administracyjnego w żadnym wypadku nie jest władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści, czy zakwestionować dokonanie przez organ określonej oceny argumentów podniesionych przez wnioskującego o ulgę, tj. jako uzasadniających bądź nieuzasadniających jej przyznanie.

36 Odwoływanie się przez organ do odpłatności aplikacji, jako zasady, nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Niewątpliwie kontynuowanie aplikacji zależy także od możliwości finansowych aplikanta. Przepisy zawierają jednak możliwość przyznania mu ulgi w tym zakresie. Organ ograniczył jednak jej zastosowanie do przypadków szczególnych, co w niniejszej sprawie - jak wyjaśniono w kontrolowanym postępowaniu - nie miało miejsca.

37 Natomiast jeśli idzie o zarzut braku w uchwale organu II instancji prawidłowego pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu, aczkolwiek uzasadniony, to jednak pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy. Skarżąca wniosła bowiem taką skargę do sądu w ustawowym terminie.

38 Reasumując Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i w zgodzie z przepisami prawa, a stanowisko organów zostało dostatecznie wyjaśnione. W ocenie Sądu, nie można postawić organom samorządu adwokackiego zarzutu dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

39 Środki odwoławcze wnoszone przez A.W. stanowią w istocie polemikę z wydanymi w jej sprawie rozstrzygnięciami. Strona ma pełne prawo, korzystając z tych środków, nie zgadzać się z wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami, jednak jej odmienna ocena nie oznacza, że rozstrzygnięcia te są błędne.

40 W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm).