Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., VI SA/Wa 2013/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., VI SA/Wa 2013/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1, nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W dniu 6 września 2006 r. podczas kontroli drogowej samochodu Mercedes nr rej. [...] kierowanego przez M. G. funkcjonariusz Komendy [...] Policji [...] stwierdził, iż jest nim wykonywany przewóz osób na rzecz firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W protokole kontroli stwierdzono, że kierowca okazał wypis z licencji, na drzwiach pojazdu umieszczony był numer telefonu [...] a na dachu pojazdu podświetlony szyld z napisem [...], w pojeździe zamontowany taksometr fiskalny. Kierujący okazał zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, umowę zlecenia ze spółką A., zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu wszystkich wymagań.

3 Komendant [...] Policji wszczął przeciwko A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą) postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej i decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w kwocie 15 000 zł wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

4 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru

5 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub

6 telefonem przedsiębiorcy

7 3. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń

8 technicznych.

9 Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 w zw. z 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.04.204.2088 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy.

10 Strona wniosła odwołanie od decyzji I instancyjnej domagając się uchylenia nałożonej kary zarzucając m.in. błędne ustalenia faktyczne co do tego, że przedmiotowy przewóz był transportem drogowym.

11 Rozpatrując odwołanie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a w pozostałej części utrzymał decyzje w mocy. Stwierdził, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem

12 1. zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru

13 2. zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

14 Powyższe, w jego ocenie, uzasadnia utrzymanie w mocy kary w wysokości 10 000 zł. Umieszczony na pojeździe należącym do skarżącej napis i nr telefonu jej nie dotyczył [...], stąd organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 18 ust. 5 lit b ustawy o transporcie drogowym, jednakże uznał, że w części tego naruszenia decyzję należało zmienić.

15 W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, naruszenie przepisów o właściwości organów administracyjnych, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a.

16 W szczególności domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji skarżąca powoływała się na przepisy art. 6a ust. 1 i art. 6a ust. 2pkt 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), stanowiące, że organem właściwym dla wydania decyzji w pierwszej instancji był komendant rejonowy Policji, nie zaś Komendant [...] Policji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Komendant [...] Policji jest organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji.

17 Alternatywnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o stwierdzenie, że art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest niezgodny z Konstytucją złożonego w dniu 17 września 2007 r. przez O.

18 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podzielając pogląd skarżącej o właściwości w niniejszej sprawie komendanta rejonowego Policji do orzekania w I instancji, a Komendanta [...] Policji jako organu odwoławczego na podstawie art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

21 Wobec zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości instancyjnej kwestia ta podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności.

22 Istota sprawy sprowadza się do ustalenia organu Policji, właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza [...] Komendy Policji naruszenia na terenie [...] przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym nie rozstrzyga szczegółowo tej kwestii. Ogranicza się do regulacji uprawniającej funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów (art. 89 ust. 1 pkt 1), a także wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, przy czym decyzja taka wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1 i ust. 1a).

23 Właściwość organów Policji normują przepisy art. 6a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze [...] komendant rejonowy Policji. W świetle zaś art. 6a ust. 2 pkt 1a w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji jest Komendant [...] Policji.

24 Należy przyznać rację skarżącej, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w pierwszej instancji powinna być nałożona przez komendanta rejonowego Policji, nie zaś Komendanta [...] Policji. Komendant [...] Policji, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a., do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez komendanta rejonowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym, Komendant [...] Policji, jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. Toteż, w świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie wchodziło w grę merytoryczne rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji. Komendant Główny Policji, o czym dalej, mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta [...] Policji, a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.

25 Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

26 Wskazać należy, że przepis art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym, odwołując się do właściwości organu, w imieniu którego wydana jest decyzja, czyni to wyłącznie według kryterium właściwości organu, biorąc za podstawę miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej. Przepis ten nie wkracza więc w kwestię właściwości instancyjnej organu kontrolnego. Zatem, jeżeli chodzi o wskazanie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten, o czym była mowa, wskazuje komendanta rejonowego Policji, jako właściwego dla wydania decyzji w pierwszej instancji.

27 Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji mają prawo przeprowadzać kontrolę drogową na terenie [...] z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Jednakże działania te należałoby traktować jako czynności o charakterze operacyjno-technicznym, nie dające samo przez się prawa do wszczynania przez Komendanta [...] Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Komendant [...] Policji rozpoznaje odwołania od takich decyzji. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)

28 Komendant Główny Policji nie miał więc kompetencji do merytorycznego rozpoznania takiej sprawy, co jednakże uczynił.

29 W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

30 Skoro w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy o właściwości Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

31 O wstrzymaniu wykonalności Sad orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przyznając skarżącemu koszty zastępstwa procesowego, stosownie do przepisu § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).