Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 190/08
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., VI SA/Wa 190/08
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. L.- B. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem oddala skargę
Uzasadnienie
2 Pan J. L. złożył [...] lutego 2007 r. wniosek o zmianę licencji na międzynarodowy transport drogowy na przewóz osób pojazdem innym niż autobus/autokar. Z załączonego do licencji wniosku wynikało, że wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany licencji w zakresie wymiany taboru.
3 W wyniku rozpatrzenia wniosku organ poinformował w dniu [...] marca 2007 r. Pana J. L. o braku możliwości dokonania wymiany busa na autobus, podkreślając jednocześnie, że aby móc wprowadzić bus nr rej. [...] do taboru trzeba posiadać licencję na taki rodzaj przewozów.
4 Pan J. L. nie zgodził się z informacją uzyskaną od organu i dalej prowadził z nim korespondencję błędnie uznając informację z [...] marca 2007 r. za decyzję administracyjną.
5 Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Ministerstwo Transportu poinformowało Pana J. L. prowadzącego B. J., że w świetle obowiązujących przepisów wymiana taboru ma formę informacyjną i polega na zgłoszeniu do organu faktycznej wymiany pojazdów uprawnionego do wykonywania transportu międzynarodowego. Po dokonaniu stosownych zmian w dokumentacji i w bazie elektronicznej organ nie wydaje decyzji administracyjnej, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów ustawy.
6 Ponadto strona została poinformowana, że dokonanie wymiany taboru we wnioskowanym zakresie nie jest możliwe, gdyż nie udzielono jej licencji na wykonywanie przewozów pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą, dodatkowo poinformowano stronę, że przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu osób o charakterze zarobkowym tego typu pojazdami konieczne jest posiadanie licencji wydanej zgodnie z ustawą o transporcie drogowym
7 Wobec wyżej opisanej korespondencji Pan J. L. prowadzący B. J. wniósł o wymianę taboru, albo wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wykonywania transportu drogowego pojazdem, który ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie przeznaczony jest do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób włączając kierowcę.
8 Po ponownym przeanalizowaniu korespondencji organ uznał, ze de facto Pan J. L. wnosi o takie dokonanie zmiany licencji wspólnotowej przez objęcie nią przejazdów dokonywanych pojazdem konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu nie więcej niż 9 osób.
9 Minister Transportu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. L. – B. "[...]" odmówił dokonania zmiany licencji [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez objęcie licencją pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] tj. pojazdu konstrukcyjnie przeznaczonego do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.
10 W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, wskazał iż przedsiębiorca J. L. – B. "[...]" z siedzibą w K. będący posiadaczem licencji o numerze [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem i zgodnie z jej treścią był upoważniony do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób wszystkimi trasami na terytorium Wspólnoty, zgodnie z Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 roku zmienionym Rozporządzeniem (WE) nr 11/98 oraz zgodnie z postanowieniami ogólnymi przedmiotowej licencji.
11 We wniosku o dokonanie wymiany taboru J. L. zgłosił pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, co wynikało z zapisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Tak więc na podstawie licencji wspólnotowej na przewóz osób strona zamierzała wykonywać przewozy pojazdem konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą.
12 Według organu, w omawianej kwestii wątpliwości mogła wywoływać treść art. 12 ust. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawniała również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych. Ustawa posługuje się dwoma zasadniczymi rodzajami przewozów: osób i rzeczy. Cytowany wyżej przepis, który rozszerzał uprawnienia wynikające z licencji na transport międzynarodowy na prawo wykonywania transportu krajowego, odwołuje się do licencji, w treści której ów rodzaj przewozów powinien być określony i w tych granicach wyznaczono przywilej wynikający z licencji międzynarodowej. Przepisy wspólnotowe wymagały jednak licencji na przewozy osób autokarem lub autobusem. Tym samym licencja wspólnotowa zawierała wskazanie rodzaju przewozów, których dotyczy. Z jej treści wynikało, że dotyczyła "przewozu osób autokarem lub autobusem". Taką też licencję posiadał J. L. i tak określony rodzaj przewozów wyznaczał zakres działania normy z art. 12 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym. Licencja na międzynarodowy zarobkowy przewóz osób autokarem lub autobusem uprawniała do wykonywania tylko tymi pojazdami przewozu osób w transporcie krajowym.
13 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. L. podniósł, iż posiadał wymaganą licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu osób, na podstawie art. 12 pkt 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym, gdyż według wnioskującego w licencji na międzynarodowy transport osób zawierały się dwie licencje: na transport krajowy i międzynarodowy. J. L. był posiadaczem licencji nr [...] na międzynarodowy transport osób. Jest to jedyna licencja jaka zgodnie z obowiązującym prawem w Polsce mogła być wydana przewoźnikowi wykonującemu transport drogowy. Jednocześnie przewoźnik ten miał prawo i obowiązek wpisania środków transportu, które mogą ten transport wykonywać. Zgodnie z Ustawą o swobodzie działalności gospodarczej wykonywanie transportu drogowego osób wymagało uzyskania licencji, zatem Ministerstwo wydając licencję na transport drogowy osób dla B. "[...]" –J. L. zgodnie z ustawą o transporcie drogowym zweryfikowało ten podmiot gospodarczy i wydało licencję. Minister wydając licencję i mając delegację w art. 17 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ustalił wzory licencji. Dla wnioskującego niezrozumiałym faktem była odmowa zmiany udzielonej licencji, gdyż Rozporządzenie EWG 684/92 stosuje się do międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego lub autobusowego, lecz według wnioskującego nie zabraniało ono transportu międzynarodowego osób pojazdami, które nadają się do przewozu maksymalnie 9 osób łącznie z kierowcą.
14 Po rozpatrzeniu wniosku J. L. – B. "[...]" o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Transportu decyzji z dnia [...] września 2007 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) i art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 roku w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. L 74 z 20 marca 1992 r.)
15 W uzasadnieniu, przytaczając treść wymienionych wyżej przepisów, organ podkreślił, iż podnoszone przez stronę argumenty nie mogły zostać uwzględnione, z uwagi na fakt, że strona została poinformowana o tym, iż dokonanie wymiany taboru we wnioskowanym zakresie nie jest możliwe. Dodatkowo podkreślono, że strona wiedziała, iż przy wykonywaniu międzynarodowego przewozu osób o charakterze zarobkowym tego typu pojazdami konieczne jest posiadanie licencji wydanej zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, i że jeżeli strona w przyszłości zamierza wykonywać międzynarodowy zarobkowy transport drogowy pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą, powinna wystąpić o udzielenie tego typu licencji.
16 Organ podkreślił, iż nie może być w ramach uznania udzielona stronie licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, który będzie wykonywany pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą. Wydanie stosownej licencji będzie możliwe po złożeniu przez stronę wniosku spełniającego wymogi formalne i uiszczeniu opłaty przewidzianej w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 159, poz. 1664).
17 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż strona nie kwestionowała stanowiska, że Rozporządzenie Rady 684/92 nie znajduje zastosowania do przewozów pojazdami, które ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie przeznaczone są do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób włączając kierowcę. Podniosła jednak, że Rozporządzenie nie jest sprzeczne z przepisami krajowymi, a pierwszeństwo stosowania norm wspólnotowych występuje tylko w przypadku sprzeczności między przepisami oraz przyznała, że przepisy krajowe rozszerzyły wymóg posiadania licencji na powyższe pojazdy. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji organ odwoławczy powtórzył, iż w związku z posiadaniem przez J. L. – B. "[...]" licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem wydaną zgodnie z art. 1 ust. 1 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 nie jest możliwe dokonanie zmiany stanowiska organu licencyjnego i objecie przedmiotową licencją pojazdu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą.
18 J. L. – B. "[...]" zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się jej uchylenia i zasadzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył, że ustawa o transporcie drogowym, która nie stoi w sprzeczności z Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 684/92, zajmuje się tylko trzema licencjami na:
19 - transport osób;
20 - na wykonywanie transportu drogowego taksówką;
21 -na krajowy transport drogowy osób i na międzynarodowy transport drogowy osób, z tym że posiadacz licencji na międzynarodowy transport posiada uprawnienia wynikające z licencji na transport krajowy.
22 Ustawodawca określając precyzyjnie rodzaje licencji nie przewidział różnych licencji na transport międzynarodowy różnymi pojazdami, dlatego według skarżącego wymóg Ministerstwa Transportu nakładający na przedsiębiorców obowiązek starania się o następną licencję nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa
23 W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał jednocześnie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając skargę za bezzasadną.
24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
25 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
26 Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
27 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
28 Przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek skarżącego o zmianę licencji wspólnotowe [...] poprzez objęcie nią pojazdu przewozów dokonywanych pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zdaniem skarżącego, wyrażonym w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu [...] marca 2008 r. (K 27 akt sadowych) licencja wspólnotowa o nr [...] jest kontynuacją licencji nr [...] ważnej do dnia [...] maja 2052 r. Licencja nr [...] uprawniała skarżącego do wykonywania przewozów z przekroczeniem granic Polski w zakresie w niej określonym oraz do wykonania tych przewozów w krajowym transporcie drogowym. Ww. licencji brak jest zapisu ograniczającego wykonywanie przewozu drogowego jedynie do autobusów i autokarów. Podniósł, iż z pkt 4 licencji [...] wynika, że wydaje się z tej licencji wypisy bez wskazania pojazdu.
29 Na mocy art. 12 ust.2 i 2a ustawy o transporcie drogowym licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawnia do przewozu osób nie tylko z przekroczeniem granicy Rzeczpospolitej Polskiej, lecz również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, a tym samym zawiera ona w swojej treści całość uprawnień przyznawanych przez licencję na krajowy transport drogowy. W związku z powyższym Skarżący będąc posiadaczem licencji na międzynarodowy transport drogowy posiada również uprawnienie do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym.
30 Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, nadmienił, iż skarżący nigdy nie starał się, ani nie stara się obecnie o przyznanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, która to licencja na mocy ustawy jest licencją odrębną i jej treść nie pokrywa się ani z licencją na krajowy transport drogowy ani z licencją na międzynarodowy transport drogowy
31 Zgodnie z interpretacją celowościową stosowaną w prawie wspólnotowym rozporządzenie (EWG) nr 684/92 (z późn. zm.) nie ma na celu zwiększenia formalności, a jedynie harmonizację przepisów i ułatwienie inspekcji działalności transportowej pkt 8 preambuły do rozporządzenia. Zgodnie z powyższym licencja wspólnotowa nie zastępuje licencji krajowej wydanej na przewóz międzynarodowy, a jedynie dodatkowo uprawnia do prowadzenia działalności międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem oraz autobusem (art. 3a rozporządzenia (EWG) nr 684/92 (z późn. zm.), o czym wyraźnie mówi przytoczony w akapicie wcześniejszym zapis o kontynuacji uprawnienia nr [...] (krajowej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób). Nadmieniam, że Skarżący jest posiadaczem obu w/w licencji tzn.: licencji wspólnotowej i licencji krajowej wydanej na przewóz międzynarodowy.
32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela w pełni poglądu wyrażonego przez skarżącego w przytoczonym powyżej piśmie.
33 Prawdą jest, że na mocy art. 12 ust. 2 i 2a z dnia 6 września 2007 r. ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 07.125.874 licencja na międzynarodowy transport drogowy (w tym wypadku licencja wspólnotowa) uprawnia do wykonywania przewozów z przekroczeniem granic Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych.
34 W niniejszej sprawie może wywołać pewne wątpliwości treść art. 12 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza sformułowanie rodzaj przewozów, o którym mowa w powyższym artykule.
35 Czym jest ów rodzaj przewozów określonych w licencji ustawa wprost odpowiedzi nie daje. Jak słusznie zauważył organ można zaprezentować pogląd, że ustawa posługuje się dwoma zasadniczymi rodzajami przewozów osób i rzeczy. Jednak cytowany wyżej przepis, który rozszerza uprawnienia licencji na transport międzynarodowy na transport krajowy odwołuje się do licencji, w treści której ów-rodzaj przewozów powinien być określony i w tych granicach wyznaczono przywilej wynikający z licencji międzynarodowej. Przepisy wspólnotowe wymagają jednak licencji na przewozy osób autokarem lub autobusem. Tym samym licencja wspólnotowa (załącznik do rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92) zawiera wskazanie rodzaju przewozów, których dotyczy. Z jej treści wynika, że dotyczy "przewozu osób autokarem lub autobusem". Taką też licencję ma B. [...] i tak określony rodzaj przewozów wyznacza zakres działania normy z art. 12 ust. 2a ustawy. Innymi słowy, skoro nie objęto posiadaną przez skarżącego licencją wspólnotową przewozów pojazdami do 9 osób, to wówczas licencja ta nie uprawnia do wykonywania takich przewozów. Dotyczy to zarówno transportu krajowego i międzynarodowego. Przyjęcie innego toku rozumowania, oparcie się na podziale rodzajów licencji na wykonywanie o przewozów osób i rzeczy, prowadziłoby do wniosku, że licencja wspólnotowa na przewóz osób uprawnia do wykonywania przewozów taksówkowych w dowolnym miejscu w kraju, niezależnie od limitów takich licencji, wyznaczanych przez jednostki samorządowe (por. art. 6 ust. 6 ustawy), dowolnym pojazdem (art. 6 ust.4) niezależnie od spełniania przez przedsiębiorcę szczególnych warunków z art. 6 ust. 1 ustawy.
36 Tak więc skarżący w oparciu o licencje wspólnotową [...] nie może wykonywać przewozów w transporcie drogowym pojazdem innym niż autokar lub autobus.
37 Analizując korespondencję prowadzoną przez skarżącego z organem _ Ministrem Transportu należy uznać, że organ prawidłowo wydał decyzję w niniejszej sprawie, gdyż skarżący poza zgłoszeniem wymiany taboru domagał się de facto zmiany licencji poprzez jej rozszerzenie w zakresie rodzajów przewozów w niej określonych.
38 Zgodnie z art. 14 ust. 2 jeżeli zmiana zgłaszana organowi obejmuje dane zawarte w licencji przedsiębiorca obowiązany jest wystąpić o zmianę licencji. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 3 określenie rodzaju i zakresu licencji następuje we wniosku o udzielnie licencji. Skoro więc w licencji określono rodzaj przewozów to jego zmiana następuje poprzez zmianę licencji.
39 W ocenie skarżącego licencja Nr [...] udzielonemu w dniu [...] maja 2002 r. nie zawierała wskazanego rodzaju pojazdów na jakie została udzielona, przy czym na rozprawie w dniu [...] marca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że do licencji [...] zgłoszone były same autobusy. Również z dokładnej analizy treści licencji Nr [...] wynika, że w punkcie "obszar prowadzenia przewozów było wskazane petitem "16 Autobus ", co wskazuje na rodzaj przewozów, zgodny z rodzajem określonym w licencji wspólnotowej.
40 Na zakończenie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że licencja [...] wygasła z dniem otrzymywania licencji wspólnotowej [...], która jest jej konstrukcją wynika to z treści art. 103 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. zgodnie z którym przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie międzynarodowego transportu drogowego obowiązani są do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej uzyskać odpowiednią licencję na wykonywanie tego transportu pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień. Nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy przedsiębiorcy powinni wystąpić do ministra właściwego do spraw transportu z wnioskiem o udzielenie licencji na międzynarodowy transport drogowy.
41 Również z nieobowiązującego już § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 217 poz. 2139) wynika, że licencje oraz wypisy z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wydane zgodnie z wzorami określonymi w przepisach dotychczasowych zachowują ważność do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.
42 Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że organ w sposób prawidłowy odmówił dokonania zmiany licencji [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Dlatego też na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.