Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r., VI SA/Wa 1405/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r., VI SA/Wa 1405/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Uzasadnienie

2 A. M. (dalej zwany "stroną", "skarżącym") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "SKO") z dnia [...] kwietnia 2017r., sygn. [...]. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...], o odmowie wydania A. M. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej [...], siedmiu tablic reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 35 m2 (5 m2 każda) w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r.

3 Jako podstawę prawną organ wskazał art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.).

4 Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

5 We wniosku złożonym 16 stycznia 2009 r. A. M. wnosił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia w nim 7 tablic reklamowych bez podświetleń o powierzchni 5 m2 każda, na okres od 1.03.2009 r. do 28.02.2010 r.

6 Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m. [...] odmówił udzielenia A. M. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej - [...] 7 reklam o powierzchni 5 nr każda, w okresie od 01.03.2009 r. do 28.02.2010 r.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...].09.2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi 1 instancji do ponownego rozpatrzenia.

8 Strona w dniu 26 listopada 2009 r. wniosła o dopuszczenie nowych dowodów w sprawie, a nadto zmodyfikowała wniosek w kierunku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres do 28 lutego 2011 r.

9 Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej - [...] 7 tablic reklamowych o powierzchni 5 m2 każda, w okresie od 1.03.2009 r. do 28.02.2011 r.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją organu I instancji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VI SA/Wa 1236/12 z dnia 9.sierpnia 2012 r. uchylił decyzję Kolegium oraz Prezydenta m. [...]. WSA wskazał, że skarżący występował o zezwolenie w celu zajęcia pasa drogowego dla celów wskazanych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (umieszczenia reklam), zatem cel zajęcia pasa drogowego przez spółkę i skarżącego były różne, tak jak i różne były lokalizacje obiektów (urządzeń) w przedmiotowym pasie drogowym – spółka P. nabyła uprawnienie dla zlokalizowania targowisk w obu pasażach z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników, a skarżący występował o zlokalizowanie reklam nad schodami, czyli w lokalizacji przedmiotowego pasa drogowego wyłączonej z zezwoleń spółki P.

12 Stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samo zatem stwierdzenie organu o kolizyjności wniosku skarżącego w stosunku do uprawnienia spółki P. było niewystarczające, mając na względzie treść tych uprawnień posiadanych przez spółkę szczegółowo określonych w zezwoleniach oraz w warunkach zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowisk w przejściach podziemnych.

13 Aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

14 WSA ocenił także, że z akt sprawy nie wynika, by w zezwoleniach udzielonych spółce P. była ona uprawniona także do instalacji reklam w lokalizacji pasa drogowego. Wprost przeciwnie, stwierdził, że w warunkach zajęcia pasa drogowego (pkt 18) jednoznacznie określono zakaz takiej instalacji, skoro cel zajęcia pasa drogowego, we wskazanej art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacji, określono przez powołanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3), a więc nie w celu umieszczenia reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

15 Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem przekazano do Kolegium, a ono przekazało akta do ZDM w dniu 30.11.2012 r.

16 Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent m. [...] odmówił stronie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej - [...] 7 tablic reklamowych o powierzchni 5 m2 każda, w okresie od 1.03.2009 r. do 28.02.2011 r. Powołał się na zezwolenia na umieszczenie reklam przez C Sp. z o.o., która legitymowała się dokumentem świadczącym o zgodzie spółki P., a skarżący takiej zgody nie posiadał.

17 W odwołaniu od ww. decyzji strona podnosiła, że jej wniosek nie kolidował z zezwoleniem P. Podnosił, że pierwszy występował z wnioskiem o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji niż C. Które ubiegało się dopiero 9 czerwca 2009r. Podnosił, że istnieją wątpliwości w zakresie podstaw prawnych udzielenia zgody przez P., a reklamy C. były zawieszone w obecnych lokalizacjach również przed datą wniosku złożonego przez ten podmiot.

18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. SKO uznało, że przekazane przez ZDM akta są niekompletne, organ orzekał poza granicami wniosku strony, która wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, przesłane decyzje na rzecz C. S.A. z [...] sierpnia 2009r. wydane były na okres 2 miesięcy (1.07-31.08.2009r., gdy strona wnosiła o zezwolenie na okres 2 lat (1.03.2009 – 28.02.2011r.), zatem uzasadniona przyczyna odmowy dotyczyłaby dwóch miesięcy, a nie dwóch lat.

19 Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z 15 września 2016 r. zarządca drogi zwrócił się strony z zapytaniem, czy podtrzymuje złożone 16 stycznia 2009 r. żądanie, skorygowane 26 listopada 2009 r., a jeśli tak, wezwał stronę do przedłożenia stanowiska P.sp. z o.o. o braku przeciwskazań do umieszczenia przez A. M. reklam nad schodami przejścia podziemnego.

20 Pismem z 27 września 2016 r. wnioskodawca podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania wraz ze składanymi w sprawie wnioskami.

21 Organ I instancji do akt dołączył:

22 1./ dwie decyzje z dnia [...].06.2008 r., o udzieleniu zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na prawach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 udp) celem funkcjonowania targowiska na rzecz P. sp. z o.o.: na okres od 1.07.2008 r. do 30.06.2011 r.:

23 a/ nr [...]- na powierzchnię 1423,39 m2 (pasaż południowy),

24 b/ nr [...] - na powierzchnię 813,41 m2 (pasaż północny),

25 2/ umowę najmu powierzchni reklamowej zawartą 1 marca 2009 r. pomiędzy C. SA (najemcą), a P. sp. z o.o. (wynajmujący). Umowa została zawarta na okres do 30 czerwca 2011 r. (art. 9 § 1 umowy).

26 Organ I instancji ustalił, że zgodnie z załącznikiem nr 2, do obydwu podanych decyzji (warunki zajęcia pasa drogowego), pod pojęciem przejście podziemne rozumie się całą wewnętrzną kubaturę budowli podziemnej wraz z instalacjami, licząc po granicy zewnętrznej jej obrysu na poziomie terenu (punkt 1.3). Organ nałożył na beneficjenta decyzji obowiązek dbania o czystość, bezpieczeństwo i porządek na schodach i klatkach schodowych (punkt 10), dbałości o przyłącza, okablowanie i urządzenia techniczne w obiekcie (punkt 6) oraz dokonywania bieżących napraw (punkt 12).

27 Ustalił, że P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wcześniejszymi decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia 30 czerwca 2008 r. otrzymywała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska, a nadto zawierła umowę najmu powierzchni reklamowej z 1 marca 2009r. do 30 czerwca 2011r. z C. S.A., o którą występowała strona (przejście podziemne od strony ul. [...]).

28 Organ I instancji podnosił, że C. S.A. otrzymała zezwolenia od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie, ponieważ posiadała umowę z uprawnionym do zajmowania pasa pod targowisko P. sp. z o.o., jako administratora przejść podziemnych. Strona, wezwana, nie przedstawiła natomiast dokumentu wyrażającego zgodę P. na funkcjonowanie reklam nad schodami klatek schodowych przejścia podziemnego, której zarząd pozostawał w tym okresie w gestii tej spółki.

29 W odwołaniu od wymienionej decyzji strona wskazała, że Zarząd Dróg Miejskich wydał zezwolenie spółce P. sp. z o.o. w drodze decyzji administracyjnej, która stanowi jednostronne, władcze rozstrzygnięcie o prawie jej przysługującym. Zatem to w gestii organu leży wyznaczenie granic wydanego uprawnienia. Adresat decyzji administracyjnej uzyskujący uprawnienie nie jest kompetentny do dookreślania zakresu przyznanego uprawnienia. W niniejszej sprawie natomiast zażądanie od skarżącego, ażeby uzyskał zgodę spółki P. stanowi przekazanie na jej rzecz kompetencji władczej Organu.

30 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) do których definicji się odwołało. Przyznało, że jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu I instancji ponownie nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 kpa, to jednak Kolegium uznało, że aktualnie to uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

31 Kolegium oceniło, że w sprawie nie zaszedł opisany w art. 39 ust. 3 ustawy "szczególnie uzasadniony przypadek", który dawałby podstawy do odstąpienia od ogólnej zasady nielokalizowania obiektów "nie drogowych" w pasie drogowym - zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołało się na prezentowany w aktualnym orzecznictwie WSA w Warszawie oraz NSA jednolity pogląd, że brak zagrożenia dla bezpieczeństwa mchu drogowego oraz dla trwałości drogi nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

32 Brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym. SKO oceniło, że analiza wniosku strony, modyfikacji wniosku, kolejnych odwołań od decyzji odmownych prowadzi do wniosku, że skarżący w żadnym z tych pism nie odwoływał się do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w aspekcie wykazania, że jego wniosek stanowi taki właśnie przypadek.

33 W ramach badania wskazanej przesłanki organ I instancji posiada uprawnienie do badania i oceny każdego z wniosków o zajęcie pasa drogowego pod względem osiągnięcia przez Miasto ważnych celów przy okazji wydania danego zezwolenia.

34 W niniejszej sprawie strona w dniu 16 stycznia 2009 r. złożył wniosek o umieszczenie reklam w przejściach podziemnych pod rondem [...] od 1 marca 2009 r.

35 Zdaniem SKO, zarządca drogi wskazał i udowodnił, że wcześniej - decyzjami z [...] czerwca 2008 r. udzielił zezwolenia na zajęcie przedmiotowego przejścia podziemnego na prawach wyłączności (pod targowisko) – P. sp. z o.o. na okres od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2011 r.

36 Zezwolenie na zajęcie przejścia podziemnego na prawach wyłączności - pod targowisko - nie upoważniało P. sp. z o.o. do zajęcia pasa drogowego na inny cel - np. celem umieszczenia reklamy, oraz nie upoważniało tej spółki do dysponowania tymi elementami przejścia, których nie obejmowało zezwolenie (np. stropów nad schodami). Powyższy pogląd nie stoi w kolizji ze szczególnymi warunkami zajęcia pasa drogowego określonymi w decyzjach wydanych na rzecz P. sp. z o.o. Zarządca drogi nałożył, a beneficjent decyzji przyjął te warunki, które zobowiązywały beneficjenta do dbania o instalację elektryczną całego przejścia, dokonywania napraw w tymże przejściu oraz sprzątania całego przejścia. Nałożenie tych warunków było potrzebne i logiczne, gdyż ewentualne zobowiązanie dwóch różnych podmiotów do dbania o stan techniczny i czystość przejścia mogłoby rodzić w praktyce spory i utrudniałoby wyegzekwowanie od nich obowiązków.

37 Takie ukształtowanie warunków decyzji wydanych P. sp. z o.o. spowodowało, że udzielając zezwolenia, jednocześnie Miasto uzyskało bez własnych nakładów zapewnienie porządku i drobnych napraw w tak ruchliwym punkcie, co uznało za realizację celu o znacznej doniosłości.

38 SKO stwierdziło, że skoro zarządca drogi nałożył na P. sp. z o.o. określone obowiązki, to nie można uznać zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, że zezwolenie na założenie reklam w tymże przejściu podziemnym udzielono temu podmiotowi, który przedstawił pisemny dowód na niekolidowanie jego zamierzenia z obowiązkami P., jako przejawu nieuzasadnionego faworyzowania tego innego podmiotu – C. SA.

39 Natomiast, jego zdaniem, A. M. nie wykazał zaistnienia po jego stronie owego "szczególnie uzasadnionego przypadku", zaś Kolegium badając dowody i okoliczności zaistniałe w sprawie, również z urzędu nie dopatrzyło się zaistnienia tej okoliczności.

40 Skarżący od decyzji wniósł złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił:

41 a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

42 - art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm. - dalej: "u.d.p."), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nie wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie ze złożonym wnioskiem, pomimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i jednocześnie nie występują przesłanki negatywne w postaci: zagrożenia bezpieczeństwa mchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, czy też utrata uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi;

43 b. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

44 - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t, j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

45 Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w całości, zasądzenie od SKO w [...] na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm. Wskazał, że przysługuje mu wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w określonej lokalizacji tablic reklamowych na mocy art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych.

46 Przypomniał stan faktyczny orzekania w niniejszej sprawie i wskazał, że motywy decyzji administracyjnej powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w wydanej decyzji administracyjnej stanowi jej istotną wadę poprzez naruszenie zasady przekonywania oraz zasady praworządności

47 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

48 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

49 Skarga nie jest zasadna. Kluczowy zarzut w niniejszej sprawie dotyczący błędnej wykładni art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 4 pkt 23 u.d.p. jest nietrafny.

50 Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej.(v. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r. II GSK 1312/17).

51 Tymczasem w świetle art. 39 ust. 1 u.d.p. zasadą jest, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

52 Wyjątek od tej zasady został określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

53 W zakresie przedmiotu, wyjątek ten został dodatkowo sprecyzowany w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (m.in. umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej.

54 Powyższe oznacza, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione, zaś organ przy wydawaniu decyzji jest obowiązany badać, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 u.d.p.

55 Zdaniem Sądu, nie można odmówić racji organowi, że analiza wniosku strony, modyfikacji tego wniosku, kolejnych odwołań od decyzji odmownych wskazuje, że skarżący w żadnym z tych pism nie odwoływał się do pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w aspekcie wykazania, że jego wniosek stanowi taki właśnie przypadek. Wniosek skarżącego nie zawierał wskazania, jakie szczególne okoliczności przemawiały i uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Udzielanie zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, w świetle powołanych norm, nie może wynikać ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe.

56 Co więcej, nie można pominąć, że organ orzekał w niniejszej sprawie w warunkach art. 153 p.p.s.a., czyli związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.sierpnia 2012 r. sygn. VI SA/Wa 1236/12.

57 Art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

58 W zakresie oceny prawnej, WSA ocenił przede wszystkim, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. Stwierdził, że aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiskiem organu odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

59 O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

60 WSA ocenił, że skarżący występował o zezwolenie w celu zajęcia pasa drogowego dla celów wskazanych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. (umieszczenia reklam). Nie uznał, by warunek z art. 39 ust. 3 u.d.p. został spełniony przez stwierdzenie kolizyjności wniosku skarżącego w stosunku do uprawnienia spółki w sytuacji, w której motywy zaskarżonej decyzji nie odnoszą się do rozstrzygnięć zawartych w zezwoleniach wyraźnie ograniczających uprawnienia spółki P. w zakresie wskazanym przez art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.d.p.

61 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9.sierpnia 2012 r. zbadał treść uprawnień posiadanych przez spółkę P., szczegółowo określonych w zezwoleniach oraz w warunkach zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowisk w przejściach podziemnych i stwierdził, że nie uzyskała zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym reklam, lecz na umieszczenie tamże targowiska. Ustalił, że spółka ta nabyła uprawnienie dla zlokalizowania targowisk w obu pasażach - z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników, a skarżący występował o zlokalizowanie reklam nad schodami, czyli w lokalizacji przedmiotowego pasa drogowego wyłączonej z zezwoleń spółki. Sąd jednoznacznie zatem uznał, że z akt sprawy nie wynika, by w zezwoleniach udzielonych spółce P. była ona uprawniona także do instalacji reklam w lokalizacji pasa drogowego, którą jej przyznano. Wprost przeciwnie, w warunkach zajęcia pasa drogowego (pkt 18) jednoznacznie określono zakaz takiej instalacji, skoro cel zajęcia pasa drogowego, we wskazanej art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacji, określono przez powołanie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3), a więc nie w celu umieszczenia reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

62 Wyręczając organy, WSA ocenił też, że cel zajęcia pasa drogowego przez spółkę P. skarżącego były różne, tak jak i różne były lokalizacje obiektów (urządzeń) w przedmiotowym pasie drogowym.

63 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie, w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

64 Tym samym stwierdzić należy, że w cytowanych wskazaniach WSA w istocie zawężył zadanie organu w niniejszej sprawie, do rozstrzygnięcia istoty problemu, czyli stanowiska zawierającego odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiska odnoszącego się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą.

65 Wykładnia językowa art. 39 ust. 3 u.d.p. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2.

66 Z brzmienia powołanego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności z użytego zwrotu "może nastąpić" wynika, że orzekanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów ustawy o drogach publicznych.

67 Jednakże zasadniczą kwestią jest, że ustawodawca dopuścił możliwość lokalizacji reklamy w pasie drogowym w drodze wyjątku i to tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

68 Skoro wniosek skarżącego i jego modyfikacja sprecyzowana w toku postępowania, a dotycząca udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przejścia podziemnego drogi wojewódzkiej [...], siedmiu tablic reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 35 m2 (5 m2 każda) w okresie od 1 marca 2009 r. do 28 lutego 2011 r. - nie zawierały żadnych argumentów stanowiących wypełnienie tego kryterium, czyli nie zawierały istotnego materiału do oceny umożliwiającej organowi - przed wydaniem decyzji, zbadanie okoliczności zaistnienia uzasadnionego przypadku nie sposób zarzucić organowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.

69 Jak wskazał WSA w cytowanym wyroku, swoboda działania organu administracji publicznej nie zwalnia go z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami k.p.a., ale muszą one wypełniać normę prawa materialnego, a jest nią art. 39 ust. 3 u.d.p.

70 Innymi słowy, stan faktyczny sprawy musi zatem odpowiadać hipotezie określonej normy prawnej, art. 39 ust. 3 u.d.p.

71 W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej spoczywa ciężar wykazania zaistnienia po jego stronie szczególnych, wyjątkowych okoliczności, które mogą usprawiedliwiać w konkretnym przypadku odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (WSA w Krakowie III SA/Kr 1751/16, wyrok z 29 marca 2017r. - LEX nr 2267241). Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 24 stycznia 2017r. wskazując, że:

72 1. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, że regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

73 2. To wnioskodawca występując o zgodę na zajęcie pasa drogowego powinien przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie obiektu w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ musi zaś ocenić zasadność wniosku, konkretną sytuację, którą wskazuje wnioskodawca, jednakże jest zwolniony z obowiązku wykazywania szczególnego uzasadnienia dla zajęcia pasa drogowego. Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania jest przyjęcie zasady, że ciężar udowodnienia, że w konkretnej sytuacji umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, obciąża wnioskodawcę. (VI SA/Wa 849/16, LEX nr 2271265).

74 Sąd nie znalazł podstaw do podważenia powyższych argumentów.

75 Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi i uznać, że podlega ona oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.