Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r., VI SA/Wa 128/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2018 r., VI SA/Wa 128/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej I. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Minister Sprawiedliwości (dalej "Minister", "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr DWOiP-IV-634-297/17, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2017r., poz. 1277 ze zm.; dalej "u.k.s.e."), po rozpatrzeniu wniosku I. w [...] (dalej "Izba", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] o powołaniu K. K. (dalej "uczestnik") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

3 Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

4 Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Sprawiedliwości powołał K. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...].

5 Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I. w [...]. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

6 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1, art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i 4 u.k.s.e. oraz poprzez błędną wykładnię, że izba komornicza nie posiada interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, mimo że podmiot ten posiada indywidualny interes prawny przesądzający o konieczności uznania go za stronę każdego postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

7 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie I. w [...] możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem skarżonej decyzji, co stanowiło skutek niepoprawnego ustalenia kręgu stron postepowania;

8 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

9 4) art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji.

10 Izba żądała uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę powołania uczestnika na stanowisko komornika sądowego.

11 W zaskarżonej decyzji Minister uznał, iż Izba nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ przywołał art. 28 k.p.a. i wskazał, że pojęcie strony, w rozumieniu tego przepisu, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra prawa tego nie można wyprowadzać ani z przepisów u.k.s.e, ani z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

12 Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje zatem prawo występowania w charakterze strony. Te role procesowe wzajemnie się wykluczają (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10).

13 Ponadto Minister - wskazując na istotne różnice między zawodami komornika sądowego i notariusza - uznał, że w tej sprawie nie można powoływać się na stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14. Różnice te - jak zauważył organ - odnoszą się zarówno do funkcji i zadań powierzonych obu zawodom, jak i do statusu posiadanego przez ich przedstawicieli.

14 I. wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zgodziła się bowiem z argumentacją przedstawioną przez organ w jej uzasadnieniu.

15 W skardze podniosła zarzuty związane z naruszeniem następujących przepisów:

16 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., art. 15a ust. 3 u.k.s.e, oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i 4 u.k.s.e. poprzez nieuznanie I. w [...] za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania K. K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], pomimo że podmiot ten posiada indywidualny interes prawny przesadzający o konieczności uznania go za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

17 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zaniechanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

18 W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

19 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.");

20 2) zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

21 W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

22 W piśmie z dnia 29 marca 2018 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postepowania na podstawie art. 126 p.p.s.a. podnosząc niepewność co do przyszłego stanu prawnego w związku z tym, że w dniu 28 lutego 2018 r. Sejm RP przyjął rządowy projekt ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (druk 1582). Po rozpatrzeniu poprawek Senatu RP, ustawa została w dniu 23 marca 2018 r. przekazana do podpisu Prezydentowi RP. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 zd. 2 nowej ustawy Rada I. nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania komornika sądowego. Z kolei na podstawie art. 289 (błędnie skarżąca w tym zakresie wskazała art. 288) postępowania administracyjne wszczęte na podstawie obecnie obowiązującej ustawy i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy będą prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1. Ww. wniosek poparł uczestnik postepowania. Minister nie zajął stanowiska w ww. zakresie.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Rozpoznając skargę I. w [...] Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

25 Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika.

26 I tak, wywód w tej sprawie należy rozpocząć od przywołania art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

27 Piecza ta, choć generalnie odnosi się do wykonywania zawodu, może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (por. wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, opubl. OTK-A 2011 r., z. 9, poz. 99 czy w sprawie K 20/08).

28 Zawód komornika sądowego jest zaś zawodem zaufania publicznego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt K 21/08 i powołane w nim orzecznictwo, opubl. OTK-A 2009, z. 5, poz. 67 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt K 20/08, opubl. OTK-A 2010, z. 10, poz. 129).

29 Osoba prawna - izba komornicza (działająca przez swój organ - radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach.

30 Należy się bowiem zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15, że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

31 W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach. Jednakże przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tegoż artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej.

32 Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska organu samorządu, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia nie podlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (M. Stahl: Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.).

33 W tej sytuacji, opinię rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.k.s.e. należy potraktować również jako ustawowy wyraz realizacji konstytucyjnej zasady - powierzenia samorządowi zawodowemu komorników sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu.

34 Wobec powyższego, nie można podzielić opinii, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

35 Należy zauważyć, że dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 2439/15 z dnia 23 maja 2017 r. i II GSK 762/16 z dnia 20 grudnia 2017 r.). Zawód komornika sądowego bowiem został w specyficzny sposób ujęty przez ustawodawcę. Wyznaczenie komornikowi roli funkcjonariusza publicznego oraz przyznanie przymiotu samodzielności jako przedstawicielowi zawodu zaufania publicznego nie pozostaje bez wpływu na zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), por. wyrok TK w sprawie K 20/08, pkt 4.

36 Zatem, zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej w odrębną podmiotowość prawną skutkuje uznaniem istnienia po stronie samorządu komorniczego interesu prawnego także w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

37 Dokonanej przez Sąd oceny nie mogłaby zmienić argumentacja odwołująca się do kierunku zmian dokonanych w nowej ustawie z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (nieobowiązującej w dacie orzekania przez Sąd). Na podstawie bowiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

38 Sąd nie mógł także uwzględnić na podstawie art. 126 p.p.s.a. wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w tej sprawie w związku z przekazaniem do podpisu Prezydentowi RP nowej ustawy o komornikach sądowych. Brak poparcia wniosku przez jedną ze stron (tj. Ministra) uniemożliwił sądowi wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, a wskazane przez stronę wnioskującą powody przemawiające jej zdaniem za zawieszeniem postępowania nie dawały podstawy do działania Sądu z urzędu, stosownie do art. 124 § 1 i art. 125 § 1 p.p.s.a.

39 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 199 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).