Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., VI SA/Wa 1224/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Agnieszka Łąpieś-Rosińska WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005r. sprawy ze skargi M. B. i I. B. K. na z dnia [...] maja 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Uzasadnienie

2 W dniu [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego

3 w [...] dokonał w S. kontroli drogowej należącego do M. B. i I. B. K., zwanych "skarżącymi", samochodu marki [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 10.990 kg, o numerze rejestracyjnym [...], wiozącego odpady medyczne ze Szpitala Powiatowego

4 w S. W świetle sporządzonego protokołu kontroli:

5 • kierowca pojazdu nie okazał wykresówek z urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju z bieżącego tygodnia oraz wykresówki za ostatni dzień poprzedzającego tygodnia, w którym prowadził pojazd,

6 • kierowca, przewożąc towar niebezpieczny, nie posiadał ważnego zaświadczenia ADR o ukończeniu szkolenia podstawowego,

7 • przewóz był wykonywany bez prawidłowo sporządzonych pisemnych instrukcji,

8 • pojazd nie posiadał wymaganego wyposażenia awaryjnego,

9 • pojazd nie był oznakowany odpowiednimi nalepkami ostrzegawczymi,

10 • przewóz towaru niebezpiecznego był wykonywany bez wymaganego dokumentu przewozowego.

11 Kierowca pojazdu podpisał powyższy protokół i nie wniósł do niego zastrzeżeń.

12 Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego

13 w [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nałożono na skarżących karę pieniężną w łącznej kwocie 5.400 zł.

14 Powyższa kwota obejmowała następujące kary w kwocie:

15 • 1000 zł z tytułu nieokazania wykresówek. Jako podstawę prawną do nołożenia tej kary powołano art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia

16 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371

17 ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354) oraz lp. 10.8 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r.

18 w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym

19 (Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm.). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 10 cytowanej ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne nie przestrzegając przepisów o czasie pracy

20 i odpoczynku kierowców oraz nie posiadając zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. W myśl art. 15 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców kierowca,

21 na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, przedstawia zapisy z przyrządu kontrolnego za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Zgodnie zaś z lp. 10.8 cytowanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. kara pieniężna wynosi 500 zł za każdą nieokazaną wykresówkę.

22 • 1000 zł z tytułu nieposiadania przez kierowcę zaświadczenia ADR

23 o ukończeniu szkolenia podstawowego. Podstawę prawną do nałożenia tej kary stanowiły: art. 92 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przepis 8.2.1.1 umowy europejskiej dotyczącej przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie w dniu 30 września 1957 r. (Dz. U. Nr 2002, Nr 194, poz. 1629) oraz

24 lp. 7.15 załącznika powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym,

25 kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając przepisy dotyczące przewozu materiałów niebezpiecznych

26 i odpadów podlega karze pieniężnej w wysokości od 200zł do 15.000 zł. Stosownie do przepisu 8.2.1.1 umowy ADR kierowcy pojazdów

27 o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, przewożących towary niebezpieczne, kierowcy pojazdów, o których mowa

28 w przepisie 8.2.1.3 oraz kierowcy innych pojazdów, o których mowa

29 w przepisie 8.2.1.4, powinni posiadać zaświadczenie wydane przez właściwą władzę lub organizację upoważnioną przez tę władzę, stwierdzające, że przeszli oni szkolenie kursowe i zdali egzamin

30 z zakresu szczegółowych wymagań, które powinny być spełnione podczas przewozu towarów niebezpiecznych. Zgodnie zaś z lp. 7.15 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. kara pieniężna

31 z tytułu wykonywania przewozu towaru niebezpiecznego przez kierowcę nieposiadającego ważnego zaświadczenia ADR o ukończeniu szkolenia podstawowego wynosi 1.000 zł.

32 • 2.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego

33 w jednostce transportowej. Jako podstawę prawną do nałożenia tej kary wskazano przepis 8.1.2.1 umowy ADR oraz lp. 7.10 rozporządzenia

34 z dnia 3 lipca 2002 r. Zgodnie z przepisem 8.1.2.1 umowy ADR poza dokumentami wymaganymi na podstawie innych przepisów,

35 w jednostce transportowej powinien być przewożony m.in. dokument przewozowy określony przepisem 5.4.1, obejmujący wszystkie przewożone towary niebezpieczne oraz, jeżeli jest to wymagane, certyfikat pakowania kontenera określony w przepisie 5.4.2. W myśl przepisu 5.4.1.1.1 umowy ADR, do którego odsyła przepis 8.1.2.1 umowy ASDR, dokument (dokumenty) przewozowy powinien zawierać następujące informacje dotyczące każdej substancji, materiału lub przedmiotu niebezpiecznego przeznaczonego do przewozu: numer UN (a); prawidłową nazwę przewozową uzupełnioną, a w przypadku, gdy jest to wymagane (patrz 3.1.2.6), nazwą techniczną, chemiczną lub biologiczną, podaną zgodnie z 3.1.2 (b); klasę, a dla materiałów

36 i przedmiotów klasy 1, podklasę wraz z następującą bezpośrednio po niej literą grupy zgodności (c); grupę pakowania materiału lub przedmiotu, o ile została do nich przyporządkowana (d); skrót "ADR" lub "RID" (e); liczbę i określenie sztuk przesyłki (f); całkowitą ilość towarów niebezpiecznych objętych opisem (odpowiednio jako objętość, masę brutto lub masę netto) - (g). Natomiast w myśl lp. 7.10 cytowanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. z tytułu przewozu towaru niebezpiecznego bez wymaganego dokumentu przewozowego w jednostce transportowej kara pieniężna wynosi 2.000 zł.

37 • 200 zł z tytułu wykonywania przewozu towarów niebezpiecznych bez prawidłowo sporządzonych pisemnych instrukcji dla kierowcy. Podstawą prawną do nałożenia tej kary wskazano przepis 5.4.3.1 umowy ADR oraz lp. 7.13 (powinno być 7.14) rozporządzenia z dnia

38 3 lipca 2002 r. Stosownie do przepisu 5.4.3.1. umowy ADR w celu zapobieżenia wypadkom i zagrożeniom, które mogą powstać podczas przewozu, kierowcę należy zaopatrzyć w pisemne instrukcje dotyczące każdego przewożonego materiału lub przedmiotu niebezpiecznego lub każdej grupy towarów charakteryzujących się takimi samymi zagrożeniami, podające zwięźle następujące informacje: nazwę materiału, przedmiotu lub grupy towarów, klasę i numer UN,

39 a w przypadku grupy towarów, numery UN towarów, dla których instrukcje te są przeznaczone lub mogą mieć zastosowanie (a); rodzaj zagrożenia właściwego dla tych towarów, środki zaradcze,

40 które powinien podjąć kierowca oraz przeznaczony dla niego sprzęt ochrony indywidualnej (b); czynności podstawowe, które należy wykonać, np. ostrzeżenie użytkowników drogi i osób postronnych oraz powiadomienie Policji/Straży Pożarnej (c); czynności dodatkowe, które należy wykonać w przypadku uwolnienia niewielkich ilości materiału, mające na celu przeciwdziałanie jego rozprzestrzenianiu się, o ile mogą być one wykonane bez osobistego ryzyka (d); czynności specjalne, które, o ile są wymagane, powinny być wykonane w odniesieniu do niektórych towarów (e); wyposażenie potrzebne do wykonania czynności podstawowych oraz, o ile są wymagane, czynności dodatkowych lub specjalnych (f). Natomiast w świetle lp. 7.14 cytowanego rozporządzenia kara pieniężna z tytułu przewozu towarów niebezpiecznych bez prawidłowo sporządzonych pisemnych instrukcji wynosi 200 zł.

41 • 600 zł z tytułu wykonywania przewozu towarów niebezpiecznych pojazdem nieoznakowanym w prawidłowy sposób nalepkami ostrzegawczymi. Jako podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej powołano przepis 5.3.1.4 umowy ADR oraz lp. 5.39 rozporządzenia

42 z dnia 3 lipca 2002 r. Zgodnie z przepisem 5.3.1.4 umowy ADR nalepki ostrzegawcze powinny być umieszczone na obu bokach i z tyłu pojazdu. Natomiast w myśl lp. 7.39 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 2002 r. przewóz towaru niebezpiecznego pojazdem nieoznakowanym w prawidłowy sposób odpowiednimi nalepkami ostrzegawczymi sankcjonowany jest karą pieniężną w kwocie 200 zł

43 za brak każdej nalepki.

44 • 600 zł z tytułu wykonywania przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego wyposażenia awaryjnego, w postaci: 1 sztuki kamizelki ostrzegawczej, klina służącego do podłożenia pod koła pojazdu oraz

45 1 sztuki znaku ostrzegawczego. Podstawą prawną do nałożenia tej kary stanowił przepis 8.1.5 a i b umowy ATR oraz lp. 7.23 rozporządzenia

46 z dnia 3 lipca 2002 r. W świetle przepisu 8.1.5 a i b umowy ADR każda jednostka transportowa przewożąca towary niebezpieczne powinna być wyposażona m.in. w klin do podkładania pod koła, co najmniej jeden na każdy pojazd, o wymiarach odpowiadających masie pojazdu i średnicy kół; sprzęt potrzebny do wykonania czynności podstawowych, określonych w instrukcjach pisemnych, o których mowa pod 5.4.3, w tym w szczególności w kamizelkę ostrzegawczą oraz w dwa znaki ostrzegawcze. Stosownie do lp. 7.23 cytowanego rozporządzenia przewóz towaru niebezpiecznego jednostką transportową bez wymaganego wyposażenia awaryjnego sankcjonowany jest karą pieniężną wynoszącą po 200 zł za każdy brakujący element.

47 W odwołaniu od powyższej decyzji, uzupełnionej pismem z dnia [...] marca 2004 r., skarżący kwestionowali zasadność nałożonych kar pieniężnych. Według skarżących sporne odpady podlegały wyłączeniu dotyczącym ilości przewożonej

48 w jednostce transportowej, co ich zdaniem czyniło bezpodstawne nakładanie kar pieniężnych. Wskazywali na zaniedbania nadawcy w wykonaniu obowiązków wynikających z przepisu 1.4.2.1.1 umowy ADR.

49 Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r.

50 nr [...] uchylono w całości decyzję organu

51 I instancji (pkt 1 sentencji). Umorzono postępowanie w części dotyczącej nałożenia kary za nieoznakowanie pojazdu nalepkami ostrzegawczymi (pkt 2 sentencji) oraz nałożono na skarżących karę w wysokości 4.800 zł za:

52 a) nieokazanie 2 wykresówek – 400 zł,

53 b) wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego zaświadczenia ADR o ukończeniu szkolenia – 2000 zł,

54 c) wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego dokumentu przewozowego – 2000 zł,

55 d) wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych

56 z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy – 100zł,

57 e) wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganego wyposażenia awaryjnego – 300 zł.

58 Na podstawie art. 139 k.p.a. ograniczono wysokość kary pieniężnej do kwoty 3.800 zł (pkt 4 sentencji).

59 Zmniejszając kary pieniężne organ powołał się na załącznik do ustawy

60 o transporcie drogowym, według redakcji nadanej ustawą z dnia 23 lipca 2003 r., obowiązującą od dnia 28 września 2003 r. Stawki kar pieniężnych wprowadzone wspomnianą ustawą są niższe od odpowiednich stawek przewidzianych cytowanym rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2002 r. Nie dotyczy to kary pieniężnej za wykonywanie przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego zaświadczenia ADR o ukończeniu szkolenia, która wzrosła z kwoty 1.000 zł do kwoty 2.000 zł.

61 Stąd w odniesieniu do tej kary zastosowano przepis art. 139 k.p.a., nakładając karę pieniężną w tym zakresie w kwocie 1.000 zł.

62 Organ nie podzielił zarzutów skarżącego, aby na podstawie przepisu 1.1.3.6.2 umowy ADR sporne odpady, o kodzie [...], należące do kategorii transportowej [...] miały być wyłączone spod regulacji tej umowy. Jak podkreślono przewożone odpady winny uwzględniać instrukcję pakowania [...], który to wymóg nie został spełniony.

63 W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący akcentują mankamenty sporządzonej dokumentacji na okoliczność kontroli pojazdu. Podważają walor dowodowy dokumentacji na potrzeby nałożenia kary pieniężnej. W protokole kontroli brak jest podpisu osoby kontrolowanej lub wpisu, iż przedstawiciel kontrolowanego przedsiębiorcy odmówił podpisu. Ponadto, jak podnoszą, w pozycji 13 formularza listy kontrolnej nie zaznaczono sposobu przewozu (luzem czy w sztukach przesyłki). Według skarżących towar był przewożony w sztukach przesyłki. Podnoszą również brak podstaw do stawiania im zarzutu niedysponowania przez kierowcę dokumentem przewozowym. Funkcję tego dokumentu pełni bowiem karta przekazania odpadu, o której mowa w art. 36 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 36 k.p.a. w związku

64 z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych

65 z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. Nr 120, poz. 1025), a to z uwagi, iż powyższy przepis, zdaniem skarżących, obliguje organ do wydania decyzji w dniu kontroli. Natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu następnym.

66 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

67 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

68 w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym

69 i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

70 Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.).

71 Umowa europejska dotycząca międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzona w Genewie dnia 30 września 1957 r., ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2002 r. Nr 194, poz. 1629,

72 jest źródłem prawa. Przedsiębiorcy uczestniczący w przewozie wspomnianych towarów mają zatem obowiązek przestrzegania przepisów tej umowy. Rygoryzm

73 w stosowaniu przepisów omawianej umowy jest uzasadniony zagrożeniami jakie niesie przewóz towarów, o których wyżej mowa. Naruszenie postanowień tej umowy jest sankcjonowane karami pieniężnymi, których wysokość określają przepisy prawa krajowego.

74 Dowodem na okoliczność naruszenia przez przewoźnika przepisów umowy ADR jest dokumentacja sporządzona w trakcie kontroli, a więc protokół z kontroli,

75 o którym mowa w art. 74 ustawy o transporcie drogowym, a także tzw. lista kontrolna, której sporządzenie jest wymagane przepisem art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U.

76 Nr 199, poz. 1671 ze zm.), a która stanowi załącznik do protokołu kontroli. Dokumenty, o których wyżej mowa, powinny być sporządzone z odpowiednią starannością, gdyż przynajmniej zasadniczo nie ma już możliwości późniejszego odtworzenia wcześniej stwierdzonego stanu faktycznego. Toteż podpisanie bez zastrzeżeń protokołu kontroli przez przedstawiciela przewoźnika (kierowcę), albo odmowa podpisania protokołu bez jednoczesnego wniesienia własnych uwag ze strony tej osoby, wywiera ten skutek, iż dla oceny stanu faktycznego przesyłki miarodajne są ustalenia stwierdzone w protokole z kontroli i liście kontrolnej.

77 Wbrew stanowisku skarżących kierowca przesyłki podpisał bez zastrzeżeń protokół z kontroli, którego załącznikiem była lista kontrolna. Dokumenty te

78 w ocenie Sądu w wystarczającym stopniu ustalają stan faktyczny sprawy na potrzeby nałożenia na skarżących kar pieniężnych. Skarżący zresztą nie kwestionują ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej

79 w I instancji, w przedmiocie niedysponowania wspomnianymi dokumentami,

80 jak również niedopełnienia czynności faktycznych, o których mowa w protokole kontroli, stanowiących podstawę do nałożenia kar pieniężnych.

81 Nie może ulegać wątpliwości, iż odpady poszpitalne co do samej zasady stanowią towar niebezpieczny w rozumieniu umowy ADR. Wskazuje na to przepis 2.2.62.1.10 tej umowy. Stosownie do tego przepisu odpady medyczne klasyfikowane do [...] zaliczone są do [...] grupy pakowania. Toteż przewożąc taką przesyłkę przewoźnik jest obowiązany czynić to w zgodności z umową ADR.

82 Wbrew stanowisku skarżących nie wykazali oni, aby sporna przesyłka była zwolniona od wymogów przewidzianych w umowie ADR. W świetle poz. 13 listy kontrolnej, dotyczącej sposobu przewozu, sporne odpady medyczne, co wymaga podkreślenia, były przewożone luzem. Wyraźnie to zaznaczono w liście kontrolnej odpowiednim zakreśleniem. Ustalenia tego nie podważa uwaga kontrolującego zawarta w protokole kontroli o treści "W jednostce stwierdzono rozerwane opakowania i polecono przepakować rozerwane worki w opakowania awaryjne". Umowa ADR pojęcie "przewóz luzem" rozumie bowiem szeroko i wcale nie ogranicza takiego przewozu wyłącznie do przypadków, gdy towar był przewożony bez jakiegokolwiek opakowania. Kwestię tę, w kierunku szerokiego interpretowania pojęcia "przewóz luzem", reguluje przepis VV11. I tak w świetle tego przepisu dozwolony jest przewóz luzem w specjalnie wyposażonych pojazdach lub kontenerach w taki sposób, aby nie stwarzało to zagrożenia dla ludzi, zwierząt

83 i środowiska, np. przez umieszczenie odpadów w workach lub załadunek przez połączenia hermetyczne. Skoro więc sporne odpady były przewożone luzem,

84 tym samym skarżący, nie udowodnili, aby w sprawie miał zastosowanie przepis 1.1.3.6.2 umowy ADR, który wyłączał niektóre postanowienia umowy ADR,

85 gdy ilość towarów niebezpiecznych przewożonych w jednostce transportowej nie przekracza odpowiednich wartości.

86 Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że karta przekazania odpadu, funkcjonująca na gruncie powołanej ustawy o odpadach, zastępuje dokument przewozowy przewidziany w umowie ADR. Nie każdy bowiem odpad, o którym mowa w ustawie o odpadach, jest towarem niebezpiecznym

87 w rozumieniu umowy ADR.

88 Trudno też podzielić stanowisko skarżących, którzy w fakcie wydania przez organ I instancji decyzji następnego dnia od przeprowadzonej kontroli upatrują naruszenie przepisów prawa wskazanych w skardze. Brak jest bowiem przepisu prawa, aby w odniesieniu do decyzji, o której mowa w sprawie, jej legalność była uzależniona od daty jej wydania.

89 Mając na uwadze, iż skarżący nie przedłożyli przekonujących dowodów świadczących o naruszeniu prawa w nałożeniu kar pieniężnych zaskarżoną decyzją, skargę należało oddalić jako nie zasługującą na uwzględnienie (art. 151 p.p.s.a.).