Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2010 r., VII SA/Wa 914/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2010 r., VII SA/Wa 914/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi S. C. i T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. C. i T. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez S. i T. C. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] stycznia 2009 r. nr [...], w następujący stanie faktycznym.

3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] września 2005 r. wszczął na skutek wniosku T. C. postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości K., gm. W.

4 Postanowieniem z [...] października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na B. i J. B. (właścicieli ww. budynku) obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z [...] lutego 2008 r. udzielił pozwolenia na jego użytkowanie.

5 W wyniku wniesionego odwołania, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 r. wskazana decyzja organu powiatowego została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na błędne w niej zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast wdrożenia trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r.

6 Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] nałożył -na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego- na B. i J. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 27 marca 2009 r. 4 egz. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, do których będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące projektu budowlanego oraz konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podstawą do nałożenia ww. obowiązku było stwierdzenie, że inwestor w trakcie realizacji zamierzenia wybudował budynek mieszkalny niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1974 r., znak: [...] Naczelnika Gminy W.

7 Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. i T. C. Po rozpatrzeniu tego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2009 r. -wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że usytuowanie spornego budynku koliduje z przepisami warunków techniczno-budowlanych z 12 kwietnia 2002 r. i powoduje brak możliwości jego zaakceptowania w trybie naprawczym.

8 Powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało uchylone mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/09. Sąd wskazał, że organ odwoławczy powołując się na § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odniósł się jedynie do jego części pomijając w swej ocenie pozostałą treść tego paragrafu dotyczącego okoliczności pozwalających na sytuowanie budynku w bliższej niż 3 i 4m odległości lub też w granicy z sąsiednią działką i nie przeanalizował czy biorąc pod uwagę te zapisy możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

9 Ponadto zauważył, że organ odwoławczy sugerując organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stosunku do części budynku, nie przeanalizował czy część budynku mieszkalnego, która by miała być rozebrana aby spowodować zachowanie 3 metrowej odległości od działki sąsiedniej, jest na tyle samodzielna jak i nie zależna od pozostałej części budynku, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część, a więc czy wydana zgodnie z sugestią decyzja byłaby wykonalna.

10 Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotem sprawy jest budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany w miejscowości K., gm. W., powstały na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy W. z [...] lipca 1974 r. oraz projektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania działki zatwierdzonego przez Naczelnika Powiaty G. z [...] maja 1974 r., znak: [...]. Wskazał, że przedmiotowy obiekt powstał w okresie obowiązywania zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. I dalej, organ stwierdził, że inwestorzy realizując inwestycje dopuścili się istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej poprzez zmianę lokalizacji budynku mieszkalnego. Podniósł, że w projekcie zagospodarowania działki, który stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę widnieje budynek mieszkalny w odległości 3, 0 m i 3,5 m od granic z działkami sąsiednimi. Natomiast z akt sprawy wynika, że sporny budynek znajduje się w odległości 0,31 m od granicy z działką nr [...]. Zauważył również, że z opinii dotyczącej przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonej przez inż. D. K. wynika, iż według zatwierdzonego projektu budowlanego na sąsiedniej działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny murowany, kryty papą w odległości ok. 3 m od granicy. Z pomiarów dokonanych w naturze wynika, że odległość między budynkami wynosiła 3,49 m.

11 W konsekwencji, organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr ew. [...] i [...] nie narusza przepisów techniczno-budowlanych z daty jego budowy, a biorąc pod uwagę, że odstępstwa dokonane przy realizacji obiektu są istotnymi odstępstwami uznał, że zasadnym było nałożenie na inwestorów przez organ powiatowy obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

12 Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. i T. C., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

13 Skarżący podnieśli, że sprawa dotyczy dwóch budynków mieszkalnych, zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, do których -w ich ocenie- mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazali, iż z uwagi na naruszenie, w sposób istotny warunków techniczno-budowlanych oraz z uwagi na naruszenie interesu osób trzecich przy realizacji spornych obiektów, brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez organ obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżący stwierdzili również, że kwestia dotycząca obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, była już przedmiotem rozpoznania przez organy administracji, została więc już prawomocnie osądzona. Wskazali przy tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2004 r., [...] nakładającej na inwestorów obowiązek przedłożenia m.in. trzech egzemplarzy projektu budowlanego. Kserokopie tych decyzji skarżący załączyli do skargi.

14 W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści.

17 Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2009 r. nakładającą na B. i J. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., gm. W. Decyzja ta została wydana na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 830/09, którym Sąd uchylił poprzednią decyzję tego organu z [...] marca 2009 r. uchylającą decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2009 r. (o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego), z uwagi na potrzebę wyjaśnienia, czy ze względu na usytuowanie obiektu jest możliwe jego zaakceptowanie w trybie naprawczym.

18 Orzekając ponownie w sprawie, tj. po wyroku Sądu, organ wojewódzki obowiązany był więc zastosować się do wytycznych i wskazań Sądu.

19 Stanowi o tym wyraźnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

20 W ocenie Sądu, organ wojewódzki naruszył przywołany przepis, albowiem rozpatrując sprawę nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania wynikających z ww. wyroku Sądu z 15 września 2009 r., a to czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego orzeczenia tego organu.

21 Rozwijając powyższe przypomnieć trzeba, iż w wyroku z 15 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy w uchylonej ww. wyrokiem decyzji powołał się na § 12 tego rozporządzenia i lokalizację budynku, którego to dotyczy niniejsza sprawa. Sąd orzekając w dniu 15 września 2009 r. stwierdził, iż powołując § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. organ odniósł się jedynie do jego części pomijając w swej ocenie pozostałą treść tego paragrafu dotyczącego okoliczności pozwalających na sytuowanie budynku w bliższej niż 3 i 4m odległości lub też w granicy z sąsiednią działką i nie przeanalizował czy biorąc pod uwagę te zapisy możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Zatem, Sąd za prawidłowe uznał zastosowanie ww. przepisów wykonawczych i wskazał na potrzebę analizy sprawy w kontekście całego ww. § 12.

22 Orzekając po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, powyższych wskazań co do dalszego postępowania organ wojewódzki nie uwzględnił i analizy, o której mowa w wyroku nie przeprowadził. Co więcej, swoje rozstrzygnięcie i ocenę sprawy oparł na przepisach wykonawczych z 1966 r., a więc postąpił niezgodnie z oceną Sądu.

23 Dostrzegając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja winna być wyeliminowania z obrotu prawnego. Jej uzasadnienie nie uwzględnia bowiem stanowiska Sądu zawartego w wyroku z 15 września 2009 r., czym narusza art. 153 p.p.s.a.

24 Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie przesądza zasadności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym i końcowego wyniku tego postępowania.

25 Odnosząc się do zarzutów skargi przede wszystkim zauważenia wymaga, iż Sąd nie stwierdził, aby sprawa załatwiona zaskarżoną decyzją była przedmiotem innej decyzji administracyjnej.

26 Wprawdzie Sąd ustalił, iż toczyło się odrębne postępowanie administracyjne dotyczące zadaszenia balkonu w spornym w sprawie budynku mieszkalnym (jednorodzinnym zlokalizowanym w miejscowości K., gm. W. należącym do B. i J. B.), jednakże postępowanie to zakończyło się decyzją o umorzeniu postępowania. Decyzję taką wydał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] września 2006 r. W oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ ten uchylił decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie prowadzone odrębnie w przedmiocie realizacji zadaszenia balkonu w ww. budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ wojewódzki wyjaśnił, że zachodzi uzasadniona konieczność łącznego rozpatrzenia sprawy wykonanego zadaszenia balkonu oraz całego budynku. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2273/06 Sąd oddalił skargę B. i J. B. na ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż budynek mieszkalny jako obiekt budowlany stanowi całość i nie jest możliwe oraz prawnie uzasadnione prowadzenie postępowania w stosunku do fragmentów obiektu w sytuacji, gdy legalizacji winien podlegać cały budynek. Skoro zaś toczy się już postępowanie obejmujące cały budynek, to bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania ograniczającego się tylko do jego części.

27 Reasumując, Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją (dotycząca całego budynku zrealizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w K.), została już ostatecznie załatwiona innym -pozostającym w obrocie prawnym- aktem administracyjnym. W żadnym wypadku nie wskazują na to akta sprawy oraz załączone do skargi kserokopie decyzji organów nadzoru budowlanego. Dołączone do skargi w kserokopii i powołane w jej treści decyzje dotyczą bowiem zadaszenia balkonu w budynku, a więc sprawy zakończonej decyzją umorzeniową. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby oprócz tego postępowania toczyło się jeszcze inne postępowanie dotyczące całego ww. obiektu.

28 Następnie, Sąd wyjaśnia, iż nie mógł również podzielić stanowiska przedstawionego w skardze co do zastosowania w sprawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, wszczętej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bezspornym jest, iż budowa budynku, którego dotyczy skarżona decyzja rozpoczęła się w 1974 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy W. [...] lipca 1974 r. Bezspornym w sprawie jest również to, iż w trakcie realizacji tego budynku inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki. Zmienił m.in. usytuowanie budynku na działce oraz wysokość budynku i powierzchnię zabudowy, a to oznacza, że zmiany te mają charakter istotny (w świetle treści art. 36a ust. 5 ww. ustawy – Prawo budowlane). Zatem, należy stwierdzić, iż budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia. To zaś oznacza, iż w stosunku do ww. obiektu nie ma zastosowania art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, dotyczący samowoli budowlanej (tj. obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), bo inwestor dysponował pozwoleniem na budowę. Tym samym nie ma w sprawie zastosowania również art. 103 ust. 2 obecnej ustawy – Prawo budowlane, będący przepisem przejściowym i odsyłającym do przepisów dotychczasowych (tj. do ustawy z 1974 r.) w sytuacji zaistnienia okoliczności, o których mowa w ww. art. 48. Dostrzegając powyższe stwierdzić więc wyraźnie trzeba, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego sam fakt realizacji budynku w 1974 r. nie przesądza o tym, iż sprawa dotycząca takiego obiektu winna być prowadzona na podstawie wówczas obowiązujących norm prawa materialnego (bo to wydaje się, że skarżący próbowali wywieść w skardze).

29 W końcu, mając na uwadze treść skargi, Sąd zauważa, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mogą być podnoszone, ale na późniejszym etapie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. W sytuacji, gdy organ wojewódzki ponownie orzekając w sprawie za zasadne uzna utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (który to obowiązek inwestor już wykonał), organ powiatowy sprawdzi wykonanie tego obowiązku i oceni, czy konieczne jest wykonanie dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na tym też etapie wszelkie kwestie istotne dla skarżących w kontekście obowiązujących przepisów wykonawczych organ nadzoru budowlanego winien rozważyć (v. art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane).

30 Na marginesie już tylko Sąd zaznacza, iż zarzuty dotyczące naruszenia warunków techniczno-budowlanych skarżący podnieśli dopiero w treści skargi, a więc organ wojewódzki odnieść się do nich w skarżonej decyzji nie mógł. Sąd zaznacza także, że jeżeli w ocenie skarżących, organ nadzoru budowlanego winien zajmować się także innym budynkiem mieszkalnym należącym do B. i J. B., to z odpowiednim żądaniem w tym zakresie winni się zwrócić do tego organu. Niniejsza sprawa dotyczy jednego budynku mieszkalnego na działce powyżej powołanej w miejscowości K., i tylko w tym zakresie Sąd rozpoznając sprawę mógł się wypowiedzieć.

31 Konkludując, organ wojewódzki ponownie orzekając winien uwzględnić wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 830/09.

32 Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.