Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r., VII SA/Wa 854/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r., VII SA/Wa 854/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. R. i J. R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r.,

3 ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071

5 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania R. i J. R. -

6 utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

7 Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., ([...]) stwierdzającą

8 wykonanie obowiązku złożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej

9 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r.,

10 ([...]) o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w Z. na skrzyżowaniu z

11 projektowaną autostradą [...] odcinek węzeł [...]-węzeł .. (działki nr [...].)

12 Organ wskazał, że pismem 21 grudnia 2004 r. inwestor zawiadomił o

13 zakończeniu robót budowlanych, które przyjęto bez sprzeciwu. Decyzją z dnia [...]

14 lipca 2008 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji z dnia [...] października 2001 r. o

15 pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ wojewódzki decyzją z dnia [...]

16 sierpnia 2010 r. ([...]) nałożył na GDDKiA obowiązek złożenia dokumentacji

17 powykonawczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ odwoławczy uchylił powyższą

18 decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 1 września 2011r.,

20 sygn. akt VII SA/Wa 951/11 uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.

21 W wykonaniu powyższego wyroku decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ

22 odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie terminu wykonania

23 obowiązku i wyznaczył nowy termin, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy

24 zaskarżoną decyzję.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r.,

26 sygn. akt VII SA/Wa 558/12 oddalił skargę GDDKiA na ww. decyzję.

27 Inwestor przedłożył dokumentację powykonawczą. W konsekwencji zapadła

28 decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.

29 Organ podkreślił, że prawidłowość decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.

30 nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz decyzji z dnia [...]

31 stycznia 2012 r. była kontrolowana w powołanych wyrokach. W wyroku z dnia 1

32 września 2011 r. Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność zastosowania art. 51

33 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zobowiązanie inwestora do "sporządzenia dokumentacji

34 powykonawczej", natomiast w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r. Sąd podzielił te

35 ustalenia i ocenę prawną.

36 Stwierdził, że z art. 51 ust. 3 P.b. wynika, iż wykonanie obowiązków

37 nałożonych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obliguje organ do stwierdzenia

38 wykonania obowiązku.

39 Ponownie podkreślił, że czynności nakazane decyzją z dnia [...] sierpnia 2010

40 r. były dwukrotnie oceniane przez WSA i jako takie nie podlegają ponownej kontroli,

41 zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. był niezasadny.

42 Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutami co do sposobu

43 prowadzenia postępowania, skoro organ wojewódzki dokładnie wyjaśnił stan

44 faktyczny i prawny, a stanowisko uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

45 Skargę na powyższą decyzję złożyli R. i J. R. i wnosząc o

46 uchylenie decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

47 -art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów

48 odwołania;

49 -art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust.

50 3 pkt 1 cyt. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż

51 została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organy nie wydały uprzednio decyzji na

52 podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

53 - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń

54 faktycznych i uznanie, że w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 951/11 Sąd jednoznacznie

55 wskazał na konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, pomimo

56 iż wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy;

57 - art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

58 administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez uznanie, wbrew stanowisku

59 Sądu w wyroku z dnia 1 września 2011 r., którym organ był związany, iż decyzja z

60 dnia [...]sierpnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.;

61 - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału

62 dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji

63 błędne uznanie, że inwestor prawidłowo wykonał nałożony obowiązek, a więc

64 dokumentacja powykonawcza umożliwia ustalenie, czy przebudowę przeprowadzono

65 zgodnie z prawem;

66 -art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że inwestor wykonał obowiązek

67 przedłożenia dokumentacji powykonawczej;

68 - art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że przedłożenie

69 dokumentacji powykonawczej, bez względu na to, czy doprowadzono obiekt do stanu

70 zgodnego z prawem, obliguje organ do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie

71 obowiązku.

72 Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich

73 podnoszonych argumentów, w tym do zarzutu, ze w sprawie winien mieć

74 zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1, czym naruszył art. 107 § 3 kpa, jak i art. 11 kpa.

75 Skarżący wskazali, iż decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana w

76 oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. GINB

77 nakładając obowiązek złożenia dokumentacji powykonawczej nie wskazał na żaden

78 przepis prawa, wprost powołał fragment uzasadnienia ww. wyroku z dnia 1 września

79 2011 r., gdzie wskazano, iż dokumentacja powykonawcza powinna być sporządzona

80 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i ma służyć do oceny, czy roboty budowlane

81 zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Organ nie mógł zatem

82 stwierdzić wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż przepis

83 ten znajduje zastosowanie o do art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zaskarżona decyzja została

84 więc wydana bez podstawy prawnej.

85 W ocenie skarżących organ II instancji błędnie ustalił, że inwestor wykonał

86 obowiązek, gdyż obszar objęty decyzją z dnia [...] lipca 2000r. o warunkach zabudowy

87 i zagospodarowania terenu dla spornej przebudowy pokrywa się częściowo z

88 obszarem objętym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ([...])

89 o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją z dnia [...]

90 czerwca 1998 r. oraz terenem objętym wydaną na jej podstawie decyzją Wojewody

91 [...] z dnia [...] października 2001 r. ([...]). Powyższe prowadzi do wniosku, że

92 organ winien nakazać rozbiórkę części obiektów budowlanych objętych decyzją nr

93 [...] w zakresie nieobjętym ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Dokumentacja

94 nie przedstawia jednak wskazanych okoliczności, gdyż odzwierciedla jedynie

95 aktualny stan faktyczny, co nie jest równoznaczne z doprowadzeniem inwestycji do

96 stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych

97 kwestii, w tym do dokumentów złożonych przy piśmie z dnia 30 lipca 2012 r., czym

98 naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

99 Nadto organ nie wyjaśnił, czy inwestycję doprowadzono do stanu zgodnego z

100 prawem przyjmując, że przez samo sporządzenie dokumentacji powykonawczej

101 inwestycja będzie zgodna z prawem, pomimo że Sąd wskazał, iż dokumentacja

102 powinna posłużyć do oceny, czy roboty wykonano zgodnie z prawem.

103 Według skarżących, nie ma możliwości zalegalizowania w oparciu o ww.

104 dokumentację robót wykonanych na podstawie unieważnionej decyzji z dnia [...]

105 października 2001 r., a zwłaszcza wykonanych poza terenem przeznaczonym pod

106 budowę skrzyżowania autostrady [...] z ul. [...] określonym w załączniku

107 graficznym nr 4.3.1, do decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji

108 autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Są to

109 fragmenty dróg dojazdowych do południowego i północnego pasa technologicznego

110 autostrady [...] i zasadnicza część drogi dojazdowej do osiedla domków przy ul.

111 [...] i [...]. Do wykonania w tym miejscu robót nie uprawniała wygasła

112 z dniem [...] lipca 2001 r., a następnie unieważniona decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. o

113 warunkach zabudowy, pozorująca zmianę ustaleń zawartych w ww. decyzji z dnia [...]

114 stycznia 1998 r. Wykonanych w tym miejscu robót budowlanych nie sankcjonuje

115 także brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przebudowane

116 skrzyżowanie nie jest obecnie objęte ani decyzją o warunkach zabudowy, ani planem

117 zagospodarowania przestrzennego, a jedynie - w części - decyzją lokalizacyjną nr

118 [...]. Organ winien zatem nakazać rozbiórkę części obiektów budowlanych objętych

119 decyzją nr [...], w zakresie nieobjętym decyzją nr [...] z dnia [...]. 10. 2001 r.

120 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł

121 o jej oddalenie.

122 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

123 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia

124 prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

125 przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

126 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217),

127 dalej ppsa.

128 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i

129 poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zostały wydane z

130 naruszeniem art. 170 ppsa.

131 Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne

132 wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy

133 państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

134 Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., nakłada również na

135 inne sądy, jak i inne organy obowiązek przyjmowania, iż dana kwestia prawna

136 kształtuje się tak, jak ustalono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w

137 kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już

138 ono ponownie badane.

139 Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że związanie prawomocnym

140 orzeczeniem sądu odnosi się - co do zasady - tylko do rozstrzygnięcia zawartego w

141 sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy

142 kierować się treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może

143 rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob.

144 wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt I FSK 62/12, LEX nr 1295098).

145 W związku z powyższym wskazać należy, że co do dalszego toku

146 postępowania legalizacyjnego - po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...]

147 października 2008r. o pozwoleniu na przebudowę ul. [...] w Z. -

148 wypowiedział się jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w

149 wyroku z dnia 1 września 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 951/11). Sąd wskazał

150 bowiem, że w omawianej sytuacji inwestor nie dysponuje żadną dokumentacją

151 projektową zrealizowanego obiektu, a skoro tak, to należało zobowiązać inwestora

152 do wykonania określonych czynności w ramach art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa

153 budowlanego, to jest sporządzenia dokumentacji projektowej.

154 W tym miejscu podkreślić należy, że pomimo powołania w uzasadnieniu

155 powyższego wyroku pkt 1 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego - w niezastosowaniu

156 którego skarżący upatrywali, oprócz naruszenia art. 170 ppsa., również

157 kwalifikowanego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - Sąd

158 niewątpliwie miał na uwadze pkt 2 tego przepisu, skoro wskazał jednoznacznie, że

159 należy wezwać inwestora do sporządzenia dokumentacji powykonawczej. Podstawy

160 do dokonania takich czynności nie mógł stanowić jednoznaczny w swej treści art. 51

161 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

162 W tym zakresie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w

163 W-wie w wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12 stwierdzając, iż

164 "nastąpiła tu oczywista omyłka winno być art. 51 ust. 1 pkt 2".

165 W związku z powyższym kwestia ta nie mogła podlegać kolejnej weryfikacji,

166 jak tego domagali się skarżący.

167 Niemniej uszło uwadze organów, że w wyroku z dnia 1 września 2011 r.

168 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż dopiero sporządzenie

169 dokumentacji powykonawczej pozwoli na ocenę, czy sporne roboty budowlane

170 wykonano zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Sąd podał przy tym, że

171 niestwierdzenie naruszenia prawa winno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o

172 art. 51 ust. 3 cyt. ustawy, a stwierdzenie takich naruszeń będzie skutkowało

173 koniecznością wydania stosownych rozstrzygnięć w celu doprowadzenia obiektu do

174 stanu zgodnego z prawem.

175 Wbrew przytoczonym, jednoznacznym wskazaniom Sądu, takiej oceny

176 dokumentacji powykonawczej organy jednak nie przeprowadziły w niniejszej sprawie

177 stwierdzając jedynie, że wobec jej przedstawienia należało wydać decyzję w oparciu

178 o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Doszło zatem do naruszenia art. 170 ppsa

179 w opisanym zakresie.

180 Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem

181 zbadanie, na podstawie złożonej do akt dokumentacji powykonawczej, czy

182 przebudowę ul. [...] w Z., na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...]

183 odcinek węzeł [...]-węzeł [...] wykonano zgodnie z przepisami prawa, czy też

184 należy podjąć inne, stosowne rozstrzygnięcia. Pomocny winien być w tym względzie

185 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II

186 OSK 165/10 (LEX nr 952971), w uzasadnieniu, którego - odnośnie zakończenia

187 legalizacji robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego -

188 wskazano, że wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać zgodnie z

189 uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym jest nie uczynienie zadość formalnym

190 wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

191 z prawem. Zatem gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż

192 w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności

193 lub też robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na

194 podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

195 Zasadne okazały się zatem zarzuty skarżących, że samo przedłożenie

196 dokumentacji powykonawczej, bez uprzedniego zbadania, czy inwestycja odpowiada

197 przepisom prawa, nie uprawniało organów do wydania decyzji stwierdzającej

198 wykonanie obowiązku, wbrew stanowisku Sądów zawartych w powyższych

199 orzeczeniach.

200 Odmiennie należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi.

201 Przede wszystkim, jak już wyjaśniono wyżej, pomimo wskazania przez Sąd w

202 uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2011 r. na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa

203 budowlanego, Sąd mógł mieć na uwadze tylko art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

204 budowlanego, zważywszy przy tym, że o kwestii tej przesądził Sąd w wyroku z dnia

205 13 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 558/12. Na marginesie zatem tylko wskazać

206 trzeba, że stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie,

207 bowiem treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania

208 nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub

209 jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

210 W petitum skargi wskazano również na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.

211 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy poprzez

212 utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została wydana bez

213 podstawy prawnej, gdyż organy nie wydały uprzednio decyzji na podstawie art. 51

214 ust. 1 pkt 2 ustawy.

215 Stanowisko to nie znajduje oparcia w aktach sprawy, jak i w uzasadnieniu samej

216 skargi, skoro decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydano na podstawie art. 51 ust. 1

217 pkt 2 Prawa budowlanego, którą następnie utrzymał w mocy Główny Inspektor

218 Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż rozstrzygnął

219 reformatoryjnie tylko w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje

220 te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w

221 powoływanym, również przez skarżących, wyroku z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt

222 VII SA/Wa 558/12.

223 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił

224 zaskarżoną i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1

225 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

226 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.