Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 704/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 704/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego S. - Spółka Jawna w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. skargę oddala

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał S. K., W. P., T. W. i Z. B. – jako właścicielom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania silosów zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości S. gm. W., poprzez usunięcie z nich zgromadzonych osadów ściekowych.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2003 r. ustalono, że na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości S. gm. W., znajduje się 5 silosów żelbetowych o wymiarach zewnętrznych 12 m. x 48 m. i wysokości 3 m., posiadających dna betonowe. W silosach wykonany jest system odsączający, z którego ścieki odprowadzane są do studzienek zlokalizowanych na zewnątrz silosów. Trzy silosy wypełnione są w całości odpadami ściekowymi, w jednym zgromadzona jest niewielka ich ilość, a jeden silos jest całkiem pusty. Nie stwierdzono wykonania żadnych robót budowlanych.

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, że od jesieni 2002 r. silosy są wykorzystywane do składowania odpadów ściekowych, podczas gdy przez poprzedniego właściciela – Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa wykorzystywane były jako silosy paszowe. Organ stwierdził, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania silosów, a więc naruszono przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ponadto organ wskazał, że lokalizacja silosów po zmianie sposobu użytkowania nie jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W., a zgromadzone w nich odpady ściekowe stwarzają bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi po wywiezieniu odpadów na pola.

5 Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie S. K. i W. P., działający w imieniu Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. W odwołaniu podniesiono, że silosy wykorzystywane są zgodnie z decyzją Starosty S. z dnia [...] października 2002 r., zezwalającą na działalność w zakresie odzysku odpadów w postaci osadów ściekowych na okres 10 lat, zatem nakaz usunięcia tych osadów ingeruje w swobodę dysponowania własnością. Ponadto wskazano, iż zarówno poprzedni, jak i ówczesny sposób wykorzystania silosów jest związany z produkcją rolną.

6 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K. i W. P. działających w imieniu Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ocenił, że zmiana sposobu użytkowania silosów wymagała uzyskania pozwolenia właściwego organu, po uprzednim jej zaopiniowaniu przez służby ochrony środowiska.

7 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. K. i W. P. - wspólnicy Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna. W skardze zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że lokalizacja silosów po zmianie sposobu użytkowania jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte wyjaśnienie sprawy i niewyczerpanie możliwości zgromadzenia materiału dowodowego.

8 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5014/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gospodarstwa Rolnego S. Spółka Jawna, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż należało ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania silosów, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc czy zmiana przechowywanych substancji spowodowała skutki określone tym przepisie. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji - poza stwierdzeniem, iż w silosach są przechowywane osady ściekowe - nie dokonał ustaleń, czy fakt ten stanowi o pogorszeniu warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub pogorszeniu stanu środowiska. W ocenie Sądu, stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) nie można uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania silosów jedynie na tej podstawie, iż przechowywane są w nich odpady ściekowe, a pierwotnie przechowywano paszę.

10 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Ochrony [...]

11 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 344/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

12 W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za zasadny podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ustawy o odpadach oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140) przez ocenę, że substancje składowane w silosach są komunalnymi osadami ściekowymi, które można stosować w rolnictwie.

13 Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż zgodnie z art. 43 ustawy o odpadach nie można uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania silosów jedynie na tej podstawie, że przechowywane są w nich odpady ściekowe, a uprzednio była przechowywana pasza. Sąd wskazał, że tego rodzaju odpady mogą być wykorzystywane w rolnictwie wyłącznie po spełnieniu określonych warunków.

14 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione Sądowi pierwszej instancji dokumenty urzędowe, jak wynika z akt sprawy, znane organom prowadzącym postępowanie, mogą potwierdzać samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu i nie pozwalają na uznanie, że organ przyjął bezpodstawnie, iż przechowywanie w przedmiotowych silosach komunalnych odpadów ściekowych powoduje pogorszenie warunków ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut braku ustaleń w tej kwestii nie może być uznany za zasadny, gdyż nie wykorzystano istotnych dla wyniku sprawy dokumentów urzędowych, sporządzonych przez organy ochrony środowiska.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga nie jest zasadna.

17 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły.

18 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], nakazującą S. K., W. P., T. W. i Z. B. – jako właścicielom Spółki Jawnej Gospodarstwo Rolne S. – przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania silosów zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości S. gm. W., poprzez usunięcie zgromadzonych w nich osadów ściekowych.

19 Podstawę materialnoprawną nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych silosów stanowił art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten ma zastosowanie w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przy czym - stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w m. in. podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska.

20 W uwzględnieniu stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 344/06 należy stwierdzić, iż w aktach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych sprawy znajdują się liczne dokumenty urzędowe, sporządzone przez organy ochrony środowiska, m. in.: pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2003 r., pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2003 r., pismo Dyrektora Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2003 r., pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2003 r. Z dokumentów tych wynika bezspornie, że skarżąca spółka składuje odpady bez zezwolenia, ponieważ decyzją Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak [...] - której nadano rygor natychmiastowej wykonalności - cofnięto Gospodarstwu Rolnemu S. Spółka Jawna w W. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku osadów ściekowych i grzybni pofermentacyjnej w celu wytwarzania kompostu wykorzystywanego pod uprawę roślin energozastępczych, udzielone decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...], a następnie zmienione decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 292 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów.

21 Jak wynika z zaskarżonej decyzji, a także akt postępowania administracyjnego, w szczególności dokumentów urzędowych składowanie w przedmiotowych silosach odpadów w postaci osadów ściekowych i odprowadzanie ich z systemu odsączającego do studzienek zlokalizowanych na zewnątrz silosów odbywa się z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140). Odpady ściekowe mogą być bowiem wykorzystywane w rolnictwie dopiero po spełnieniu określonych warunków i w określonym zakresie, natomiast wyniki badań bakteriologicznych oraz parazytologicznych z dnia [...] kwietnia 2003 r., wykonanych przez Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W.– Oddział Zamiejscowy w S., wykazały obecność bakterii chorobotwórczych z rodzaju Salmonella w osadach znajdujących się w silosach nr 1, 2, 3 i 4, co narusza przepisy cytowanego rozporządzenia. Wyniki te uniemożliwiają stosowanie osadów w rolnictwie oraz do rekultywacji gruntów na cele rolne, gdyż takie przeznaczenie osadów stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Nadto, jak wynika z dokumentacji sprawy, osady ściekowe składowane w silosach przez Gospodarstwo Rolne S. Spółka Jawna w W. nie mogą być stosowane w rolnictwie, a ich gromadzenie i wywożenie na pola uprawne w celu nawożenia zmienia warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

22 Dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji, tj. art. 71 Prawa budowlanego nakazuje jego zastosowanie w przypadku kiedy na skutek podjęcia w obiekcie budowlanym działalności zmienione zostają warunki ochrony środowiska. Dla zastosowania tego przepisu art. 71 nie jest zatem konieczne dokonanie ustaleń, że skutkiem tej zmiany było pogorszenie warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub pogorszenia stanu środowiska, wystarcza zaś stwierdzenie, że nastąpiła zmiana warunków ochrony środowiska, a taki ustalenia wynikają z akt sprawy.

23 Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, na podstawie przytoczonych wyżej dowodów, prawidłowo ustaliły w toku postępowania administracyjnego, iż przedmiotowe zbiorniki są wykorzystywane na inne cele niż związane z produkcją rolną. Przechowywanie w tych silosach osadów ściekowych, które nie mogą być stosowane w rolnictwie oznacza, że zmienione zostały warunki ochrony środowiska, a zatem nastąpiła samowolna zmiana sposobu ich użytkowania. Z tego względu zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych odpowiada prawu.

24 Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.