Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 559/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 559/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. C. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. C. - K. i J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...]; stwierdzającej na wniosek "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1990r., nr [...]; udzielającej Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w [...] pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu - na okres czasowy - w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie tego, czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z porównania map przesłanych przy piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...]; oraz projektu budowlanego kwestionowana płyta balkonowa została zaprojektowana w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] (w mieszkaniu nr 5), zlokalizowanym obecnie na działce o nr ew. [...] w ścianie usytuowanej bezpośrednio w granicy z działką o nr ew. [...] (dawniej [...]) - nad którą przewidziano lokalizację spornej inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r., Prawo budowlane, obowiązującym w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Warunek, o którym mowa mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdy wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca1999r., sygn. akt IV SA 935/96).

4 Organ podkreślił, że w aktach omawianej sprawy brak jest informacji, aby inwestor wykazał prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] (dawniej [...]), nad powierzchnią, której zaplanowano sporną płytę balkonową. Z kolei jak wynika z pisma [...] Sp. z o.o. w [...] z dnia 9 września 2011r., znak: [...]; oraz dołączonej do niego kopii pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...]; w 1990r., w/w nieruchomość o nr ew. [...] (dawniej [...]) była własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Jednocześnie należy wskazać, że ani inwestor ani jego następcy prawni nie potrafili wykazać, że mieli w dniu 13 kwietnia 1990r., upoważnienie do korzystania z działki nr ew. [...] na cele budowlane. Właścicielka w/w nieruchomości – "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ([...] nr [...]) nie wyrażała zgody na usytuowanie w/w płyty nad należącą do niej działką.

5 W ocenie organu drugiej instancji w opisanych wyżej okolicznościach należało stwierdzić, że w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1990r., nr [...]; została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, wobec oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

6 Odnosząc się do stanowiska odwołujących się organ drugiej instancji wskazał, że brak jest podstaw do powołania biegłego ponieważ z dokumentacji zebranej w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa płyta balkonowa zaprojektowana została nad powierzchnią działki o nr ew. [...] (dawniej [...]), a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga wiadomości specjalnych.

7 Zdaniem organu także, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego przez organ wojewódzki przepisu art. 10 k.p.a. tj. uniemożliwienia stronom wzięcia udziału i możliwości wypowiedzenia się we wszystkich stadiach postępowania. W szczególności organ wojewódzki zawiadamiając pismem z dnia 15 grudnia 2009r., o wszczęciu omawianego postępowania poinformował strony o możliwości zapoznania się przez nie z aktami sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Nie budzi również wątpliwości to, że organem właściwym do orzekania niniejszej sprawie w I instancji jest - stosownie do art. 82 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w związku z art. 157 § 1 k.p.a. - Wojewoda [...]. Wreszcie, bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia własności budynku przy ul. [...] w [...] w momencie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

8 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. C.-K. i J. K..

9 Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6,7,8 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane ponadto art. 77 i 80 k.p.a. Powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazali, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć wyłącznie ewidentnego bezprawia. Podkreślili, że nabyli mieszkanie z balkonem w dobrej wierze i zastosowanie powinna znaleźć w sprawie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r., zgodnie z którą wykonanie inwestycji w zaufaniu do wydanego pozwolenia na budowę wyklucza możliwość wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

10 Zdaniem skarżących, Gmina [...] sprzedając lokal zalegalizowała balkon. Ponadto, balkon ze względu na stan zdrowia skarżącej, jest jej niezbędnie potrzebny.

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

13 Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

14 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

15 W toku niniejszego postępowania, wbrew zarzutom skarżących, przeprowadzono właściwe postępowanie dowodowe, a organ pierwszej instancji wykonał wskazania organu stopnia wojewódzkiego, który uchylił jego wcześniejsze rozstrzygniecie (decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...]).

16 Na podstawie analizy zebranych dokumentów w tym map geodezyjnych z początku lat 80- tych XX wieku, ustalono, że działki nr [...], [...] i [...] miały taki sam przebieg granic jaki mają w chwili obecnej.

17 Prawidłowo ustalono w sprawie, że w dniu wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym – [...] kwietnia 1990r. obowiązywała: ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 ze zm.), Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. nr 17 poz. 62 ze zm.) i Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie rodzajów i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych i czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie ( Dz. U. nr 8 poz. 47 ze zm.). W dacie wydania decyzji dla terenu działki nr [...], na której zlokalizowany jest budynek przy ulicy [...] i sąsiednich działek nr [...] i [...] obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] w [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. ogłoszoną w Dz. Urz. [...] w [...] z dnia [...].02.1979 Nr 1 poz. 1, którego ważność została przedłużona uchwałą Nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1985r. ogłoszoną w Dz. Urz. [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1986r., a następnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1990r. Teren, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany był oznaczony symbolem - G 28 AUC MW - co oznaczało: "Administracja, usługi centrum - Administracja i usługi wymagające koncentracji w ośrodkach, wchodzące w program centralnego ośrodka dyspozycyjno - usługowego. Centralny ośrodek wymaga opracowania planu szczegółowego. Zmiana przeznaczenia terenu - spowoduje generalną przebudowę i modernizację terenów centrum miejskiego". Dla terenu obejmującego działki [...], [...], [...] nie sporządzono planu szczegółowego, który zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, powinien m. in. określać zasady kształtowania zabudowy.

18 Bezsprzeczne jest, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja dopuściła do realizacji płyty balkonowej nad działką sąsiednią w budynku stojącym w ostrej z nią granicy.

19 Właściciel owej sąsiedniej działki nr [...] - Spółka [...] Sp. z o.o. w toku postępowania podnosiła, że fakt wykonania otworu okiennego w ścianie szczytowej lokalu nr 5 budynku przy ul. [...] (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 1989r.) oraz wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990r. udzielającej pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy tym otworze okiennym uniemożliwia zabudowę nieruchomości, która jest niezabudowaną działką w zwartej zabudowie w obszarze centrum miasta [...] stanowiącej tzw. plombę.

20 Szczególnego podkreślenia wymaga w niniejszej sprawie to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a.).

21 Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa).

22 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).

23 Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

24 Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).

25 W ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu drugiej instancji , zgodnie z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością sąsiednią, nad którą zgodnie z zatwierdzonym projektem miał zawisnąć objęty decyzją balkon.

26 W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością przez wnioskodawcę - Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...] wymaganego zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji obiekt był własnością Skarbu Państwa, a ówcześnie jedynym ustawowym przedsiębiorstwem państwowym w [...] powołanym do zarządu mieniem komunalnym Skarbu Państwa był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. Jednakże w przedmiotowym przypadku wykonanie płyty balkonowej w przestrzeni działki sąsiedniej nr [...] wymagało złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomością. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

27 W toku niniejszego postępowania ustalono bezsprzecznie, że inwestor nie dysponował działką nr [...] stanowiącą własność Gminy [...] użytkowaną przez ówczesne Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990r. naruszała rażąco przepis art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

28 Zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa jakim dotknięta jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, można mówić także w związku z wadami jakie podnosił w decyzji organ pierwszej instancji.

29 W kontrolowanej w sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1990r, zawarto zastrzeżenie "Uwaga: - Decyzji nadaje się charakter tymczasowy". Takie rozstrzygnięcie stanowi wadę decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. nie przewidywały wydawania tymczasowych decyzji.

30 Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, przewidywało realizację obiektów tymczasowych ale nakładało obowiązek ustalenia terminu, do którego będą mogły istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe. W przedmiotowej decyzji organ zawarł warunek - "wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu- na okres czasowy"- nie określił jednak żadnego terminu, czy to obowiązywania samej decyzji czy terminu istnienia zatwierdzonych i wykonanych w oparciu o decyzję robót budowlanych.

31 W żadnym z obowiązujących ówcześnie przepisów nie istniał zapis dopuszczający wydanie decyzji opatrzonej klauzulą : "Decyzji nadaje się charakter tymczasowy", tym bardziej, że przywołane w podstawie prawnej decyzji przepisy - art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - nie przewidywały nadania decyzji charakteru tymczasowego.

32 Ponadto, ówczesne przepisy techniczno - budowlane zawarte w Rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie przewidywały otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki - § 12, a tym bardziej w granicy działki z sąsiednią działką budowlaną. W tym stanie można wskazać na wydanie decyzji pozwolenia na budowę płyty balkonowej z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa, skoro te nie dopuszczają sytuowania otworów niezbędnych do funkcjonowania balkonu. Sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi, a także płyty balkonowej przy tym otworze, bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z funkcjonujących do tej pory reżimów prawnych (por. wyrok z dnia 15 grudnia 2008r, sygn. akt VII SA/Wa 1662/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie).

33 W ocenie Sądu bezzasadne są tezy skarżących, co do tego, że przysługuje im ochrona praw nabytych, a sprzedaż mieszkania z balkonem dokonana przez Gminę legalizuje ów balkon.

34 Wskazać należy, że powołana przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego, nie spotkała się z aprobatą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie odnosi się do skutków faktycznych. Realizacja inwestycji stanowi zaś czynność faktyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005r.).

35 Jak wskazano wyżej obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno- gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

36 Zdaniem Sądu właśnie takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie.

37 Uznanie, że kontrolowana decyzja zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa jest uzasadnione w szczególności z punktu widzenia skutków społeczno gospodarczych jakie ona wywołuje. Pozostawienie jej w obrocie byłoby zaakceptowaniem tego, że dopuszczalne jest, dokonane z naruszeniem przepisów prawa, ograniczenie prawa własności w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości, uniemożliwienie jej zabudowy w warunkach prawem przewidzianych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2005r. Sygn. akt. II OSK 1118/04).

38 Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).