Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., VII SA/Wa 539/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., VII SA/Wa 539/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia skargę oddala

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

3 stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

4 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071

5 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

6 (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu

7 odwołania W. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora

8 Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]

9 nakazującą W. K. wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr

10 ew. [...] stanowiącej drogę gminną w [...], gm. [...].

11 Organ wskazał, że 21 października 2011 r. podczas oględzin stwierdzono, iż

12 na ww. działce zrealizowano ogrodzenie o łącznej długości ok. 135,21 m o zmiennej

13 wysokości od poziomu terenu od ok. 1,72 m do ok. 2 m. W ogrodzeniu obsadzono

14 dwie stalowe bramy wjazdowe o szerokości 7,55 m i 8,10 m. Ogrodzenie składa się

15 ze słupków ceglanych z wypełnieniem cegłą pełną, słupków betonowych z

16 wypełnieniem z płyt betonowych oraz słupków stalowych z wypełnieniem z blachy

17 falistej przymocowanej do żerdzi stalowych.

18 Z oświadczenia inwestora, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej

19 wynika, iż ogrodzenie zbudował na istniejącym fundamencie przez wymurowane

20 klinkierem z wykorzystaniem istniejących słupków, a na pozostałej części ogrodzenia

21 zabetonował słupki betonowe i założył płyty betonowe. Ogrodzenie pierwotne

22 wybudował ok. 30 lat temu poprzedni właściciel, a remont obecnego ogrodzenia

23 wykonał sam ok. 10 lat temu. Z tego względu, organ I instancji postanowieniem z [...]

24 czerwca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, które [...]

25 WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., na skutek zażalenia W.

26 B., uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

27 Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wydał wymienioną na wstępie

28 decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.

29 Organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie wykonano na działce stanowiącej

30 drogę gminną bez zgłoszenia, a więc z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy.

31 Słusznie zatem organ powiatowy zastosował art.49b ustawy.

32 Następnie wskazał, że działkę [...] zaliczono do dróg gminnych Uchwałą

33 Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Obecnie działka stanowi

34 własność Skarbu Państwa, a Gmina [...] wystąpiła do Wojewody z

35 wnioskiem o nabycie jej na własność. Dodał, powołując się na orzecznictwo, że

36 ogrodzenie jest obiektem budowlanym, a nie urządzeniem technicznym, zatem art.

37 49 b ustawy znajdował zastosowanie.

38 Organ zaznaczył, że możliwość legalizacji, zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy,

39 istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i

40 zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno -

41 budowlanych.

42 Wobec tego, że obiekt narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw

43 Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego

44 zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030)

45 organ powiatowy zasadnie odstąpił od legalizacji i wydał nakaz rozbiórki.

46 Nadto, usytuowanie ogrodzenia jest sprzeczne z ustawą z dnia 21 marca 1985

47 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z map

48 ewidencyjnych wynika bowiem, że szerokość działki [...] wynosi ok. 4 m, a z akt

49 wynika, że ogrodzenie zawężyło tą drogę o ok. 1,50m, co spowodowało, że obecnie

50 przejazd wynosi ok. 2,5 m.

51 Odnosząc się do zarzutów W. K. organ wskazał, powołując się

52 na orzecznictwo, że "remont" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy dotyczy tylko robót

53 budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym polegających na

54 odtworzeniu stanu pierwotnego. W toku tego rodzaju prac budowlanych mogą być

55 stosowane wyroby budowlane inne niż użyte w remontowanym obiekcie. Wymóg

56 "odtworzenia stanu pierwotnego" powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać

57 zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt

58 pierwotny". Pojęcie "remontu" nie może być zatem rozszerzane na odbudowe, czy

59 przebudowę obiektu budowlanego. Nie jest bowiem remontem ogrodzenia wymiana

60 elementów drewnianych na metalowe lub betonowe, gdyż tego rodzaju roboty

61 budowlane nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego.

62 Skargę na powyższą decyzję złożył W. K., wnosząc o uchylenie

63 zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji, w celu uzupełnienia

64 materiału i wydania ponownej decyzji.

65 Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu ze zgromadzonego

66 materiału w sprawie uchwały Rady Gminy [...] z [...].02.2005 r. odnośnie

67 ustanowienia drogi gminnej na działce nr [...], przesłuchanie w charakterze

68 świadka ówczesnego Wójta Gminy [...] D. K. za zgodą

69 którego naprawiał ogrodzenie na działce w 2000 r., kiedy działka nie graniczyła z

70 żadną drogą bo jej nie było, oraz o dopuszczenie dowodu z postanowienia z dnia [...]

71 czerwca 2012 r. nr [...].

72 Skarżący podniósł, że oba organy błędnie zastosowały Prawo budowlane oraz

73 niewłaściwie zinterpretowały stan faktyczny, przez co podjęły błędne decyzje.

74 Oświadczył, że W. B. nie ma żadnego interesu prawnego, by

75 występować jako strona, gdyż samo stwierdzenie, że ww. obiekt oddziaływuje na

76 jego nieruchomość nie jest wystarczającym argumentem by być stroną.

77 Błędne zdaniem skarżącego są twierdzenia organów, że wykonał ogrodzenie

78 na działce nr [...] stanowiącej drogę gminną, gdyż droga ta powstała uchwałą Rady

79 Gminy [...] dnia [...] lutego 2005 r., podczas gdy cokół i ogrodzenie stojące

80 na tej działce wykonano 20 lat temu w polu, a remont ogrodzenia za zgodą Wójta

81 Gminy wykonano ponad 12 lat temu. Skarżący zaznaczył, iż organ I instancji nie

82 wykonał żadnych pomiarów szerokości drogi i wysokości ogrodzenia, gdyż droga

83 nadal ma 4 m szerokości. Dodał, że Rada Gminy ustanawiając drogę gminną na tej

84 działce nie miała żadnych zastrzeżeń do jej szerokości, jak i wysokości ogrodzenia.

85 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w

86 zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

88 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

89 materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

90 przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

91 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,

92 poz. 270), dalej ppsa.

93 W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie,

94 bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

95 Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego

96 Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy

97 decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z

98 dnia [...] listopada 2012 r. nakazującą wykonanie rozbiórki ogrodzenia na działce nr

99 ew. [...] stanowiącej drogę gminną.

100 Przystępując do wyjaśnienia zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie

101 przede wszystkim wskazać trzeba, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione

102 przez skarżącego bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, a ponadto na

103 działce nr ew. [...] w [...], obecnie zaliczonej uchwałą Rady

104 Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. do dróg gminnych. Wymóg dokonania zgłoszenia wynika bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc

105 publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

106 Zrealizowanie ogrodzenia nie tylko na działce, do której skarżący nie posiadał

107 prawa do dysponowania na cele budowlane, ale i jednocześnie stanowiącej drogę

108 dojazdową, choć w dacie realizacji ogrodzenia tj. w 20Q0r. jeszcze nie gminną

109 przesądzało, zarówno o trybie w jakim winno toczyć się postępowanie, jak i o tym, że

110 nie była możliwa legalizacja tak usytuowanego obiektu budowlanego.

111 Zdaniem Sądu, ogrodzenie wzniesione na działce nr [...], do której inwestor

112 nie posiada i nie posiadał tytułu prawnego należy traktować jako obiekt budowlany, a

113 nie urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 cyt. ustawy. Nie można

114 bowiem przyjąć, że w opisanym przypadku zapewnia ono możliwość użytkowania

115 obiektów istniejących na działkach inwestora zgodnie z ich przeznaczeniem.

116 W konsekwencji zastosowanie w sprawie - jak słusznie przyjęły organy -

117 znajdował art. 49 b ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ

118 nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego,

119 lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego

120 zgłoszenia (...). Nadto, stosownie do ust. 2 art. 49 b Prawa budowlanego jeżeli

121 budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i

122 zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego

123 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego

124 braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz

125 nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje

126 postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót

127 budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni.

128 m.in. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30

129 ust. 2 i 4. Dokumenty wymienione w art. 30 ust. 2, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt

130 2 Prawa budowlanego, to oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności

131 karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

132 Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie

133 przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna

134 szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m, a jej nachylenie

135 podłużne nie może przekraczać 5 %: 1) w miejscach, o których mowa w § 12 ust. 2 i

136 3, oraz na odcinkach o długości 10 m od tych miejsc, zapewniających dojazd i

137 wyjazd; 2) na odcinku o długości 15 m od miejsc doprowadzenia jej do budynku, o

138 których mowa w § 12 ust. 6 pkt 2.

139 Z ustaleń organu powiatowego wynika natomiast, co potwierdza dokumentacja

140 znajdująca się w aktach sprawy, w tym protokół z czynności kontrolnych

141 przeprowadzonych w dniu 21 października 2011 r. oraz materiał fotograficzny, że

142 ogrodzenie zwężyło drogę gminną o ok. 1,50 m, a jej szerokość obecnie wynosi ok.

143 2,5 m. Nadto, na fakt zawężenia spornej drogi do ok. 2 m wskazywał również

144 uczestnik postępowania W. B. na rozprawie przed Wojewódzki Sądem

145 Administracyjnym.

146 Zaznaczyć również trzeba, że skarżący nie miał podstaw do złożenia

147 niezbędnego do zalegalizowania ogrodzenia oświadczenia o posiadanym prawie do

148 dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności

149 karnej, skoro nie posiada i nie posiadał tytułu prawnego do działki drogowej nr ew.

150 [...].

151 W związku z powyższym, pomimo że zasadą, wynikającą z ust. 2 art. 49 b

152 prawa budowlanego, jest legalizacja samowoli "zgłoszeniowej", organ prawidłowo

153 nałożył obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia w rozpatrywanej sprawie.

154 Chybione są również twierdzenia skarżącego, że wykonał remont, a nie

155 budowę ogrodzenia. W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy

156 bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót

157 budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących

158 bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych

159 innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tak więc, aby można było zakwalifikować

160 roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym

161 obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05, LEX nr

162 194342). Nie można zatem traktować jako remontu robót budowlanych, jeśli

163 odtwarzany obiekt nie istnieje, a w wykonaniu tych robót powstaje nowy obiekt,

164 choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej

165 istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z

166 dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - LEX nr 194342 czy wyrok NSA z dnia

167 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07 - LEX nr 516082).

168 W konsekwencji remontem nie będą roboty budowlane polegające na

169 rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli

170 budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem

171 materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego (por. wyrok NSA z

172 dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, LEX nr 706012).

173 Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym

174 oświadczenia samego skarżącego, wynika natomiast, że w części wzniósł on

175 ogrodzenie wykorzystując istniejący fundament i słupki, a na pozostałej części

176 ogrodzenia zabetonował słupki betonowe i założył płyty betonowe. Nie można było

177 zatem zgodzić się z zarzutem, że skarżący dokonał tylko remontu istniejącego

178 ogrodzenia.

179 Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała również podnoszona przez

180 skarżącego okoliczność realizacji ogrodzenia przed dziesięcioma laty tj. w 2000r.,

181 bowiem obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i

182 innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 2)

183 został wprowadzony ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy - Prawo

184 budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw

185 (Dz. U. z dnia 23 września 1997r.). Przy czym z pisma Starosty Powiatowego w

186 [...] z dnia [...] czerwca 2012r. wynika, że w Archiwum Państwowym

187 w [...] odnaleziono decyzję "Urzędu Miejskiego w [...]" z dnia

188 [...] lutego 1988r. (nr [...]), którą zatwierdzono podział działek nr od

189 [...] do [...] na działki [...], [...], [...] i [...] (odpowiadającej obecnej działce nr

190 [...]).Kserokopię tej decyzji okazał uczestnik postępowania na rozprawie w dniu 27

191 maja 2013r. Zgodnie z jej treścią, działka [...] została wydzielona jako droga

192 dojazdowa do działek [...], [...], [...]. Tak więc pomimo, że w dacie popełnienia

193 samowoli działka nr. [...] nie była drogą gminną, to niewątpliwie był drogą

194 dojazdową do ww. działek i jednocześnie miejscem publicznym. W związku z

195 powyższym skarżący w 2000r. nie zrealizował ogrodzenia na swojej działce oraz już

196 wówczas istniał wymóg uzyskania zgłoszenia na budowę tak usytuowanego

197 ogrodzenia, wbrew wywodom podniesionym w odwołaniu.

198 Podobnie Sąd ocenił kolejny zarzut skargi, o braku interesu prawnego

199 W. B. do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony.

200 Stosownie bowiem do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub

201 obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na

202 swój interes prawny lub obowiązek.

203 Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem,

204 pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy musi wynikać z

205 przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia

206 uprawnienia lub obowiązku. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu

207 prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się

208 decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie

209 o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

210 Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy

211 bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące

212 w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie

213 korzystania z przysługujących mu praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn.

214 akt II OSK 310/05).

215 Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania posiada nieruchomość (nr

216 [...]) na końcu drogi gminnej, zatem jej zawężenie przez budowę ogrodzenia, nie

217 tylko stwarza niebezpieczeństwo w przypadku konieczności przejazdu służb

218 ratowniczych, ale może również stanowić przeszkodę w uzyskaniu pozwolenia na

219 budowę żłobka. W piśmie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9

220 kwietnia 2013r. W. B. oświadczył, że w dniu [...] sierpnia 2012r. uzyskał

221 decyzję o warunkach zabudowy na budowę żłobka, jednak ze względu na brak drogi

222 pożarowej nie będzie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe

223 świadczy jednoznacznie, że W. B. posiada interes prawny w niniejszej

224 sprawie, którego źródłem są ww. wymienione przepisy Prawa budowlanego oraz

225 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2003 r. w

226 sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

227 Odnosząc się na koniec do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze

228 Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa może z urzędu lub na wniosek stron

229 przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do

230 wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia

231 postępowania w sprawie. Powołany przepis wyznacza ścisłe granice

232 dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu przed sądem administracyjnym

233 nowych dowodów, ograniczając je tylko do dowodów uzupełniających - a więc

234 takich, które nie były przedstawione i ocenione przez organy i tylko dowodów z

235 dokumentów, a przeprowadzenie takich dowodów uzależnione jest od potrzeby

236 wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

237 Sąd nie mógł zatem uwzględnić wniosku o przesłuchanie w charakterze

238 świadka ówczesnego Wójta Gminy [...]. Nadto, dopuszczenie dowodu "ze

239 zgromadzonego materiału w sprawie Uchwały Rady Gminy [...] z

240 [...].02.2005r. odnośnie ustanowienia drogi Gminnej na działce nr [...]", jak również

241 dopuszczenie dowodu z akt sprawy tj. z postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r.

242 (włączonego do akt administracyjnych) pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

243 Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd

244 Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.