Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 521/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 521/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. G. i A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzją ostateczną Wojewoda [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1995 r., nakazującą A. G. w terminie do dnia 31 marca 1996 r. rozbiórkę trzech samowolnie wybudowanych budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S..

3 W dniu 17 września 2009 r. A. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. i umorzenie lub tymczasowe odroczenie terminu obowiązkowej rozbiórki. W związku z treścią ww. wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do A. G. o wyjaśnienie w jakim trybie nadzwyczajnym wnosi o rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik A. i T. G. wskazał, że jego mocodawcy żądają wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ T. G., będąc współwłaścicielką domków objętych nakazem rozbiórki, nie brała bez własnej winy udziału w sprawie.

4 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca

5 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wznowił na wniosek T. i A. G. postępowanie administracyjne dotyczące nakazu rozbiórki trzech samowolnie wybudowanych budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że T. G. jako współwłaścicielka działki i budynków dowiedziała się o nakazie rozbiórki ww. domków około września 2009 r. kiedy A. G. współmałżonek otrzymał tytuł egzekucyjny. Na potwierdzenie powyższego strony złożyły pisemne oświadczenia.

6 Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], na wniosek T. i A. G..

7 W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie domków objętych nakazem rozbiórki {prowadzone w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665)} zostało zakończone prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek A. G.. Stroną postępowania byli T. i A. G.. Decyzja została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 12 grudnia 2007 r., na którym widnieje podpis T. G.. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w obiegu prawnym jest: decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 14 listopada 1995 r. nakazująca A. G. w terminie do dnia 31 marca I996 r. rozbiórkę trzech samowolnie wybudowanych budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S.; ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. znak: [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, stwierdzający nieważność decyzji organu I i II instancji w przedmiocie terminu nakazu rozbiórki, a w pozostałej części oddalający skargę A. G..

8 W ocenie organu I instancji z powyższych ustaleń wynika, że strona wprowadziła w błąd organ nadzoru budowlanego co do daty dowiedzenia się o nakazie rozbiórki. Tym samym wznowione (postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r.) postępowanie należało umorzyć.

9 Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i T. G., reprezentowani przez pełnomocnika, podnosząc, że wbrew stanowisku organu I instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], była skierowana do A. G. jako strony, a organ I instancji błędnie przyjął, że stroną tego postępowania była także T. G.. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że ww. decyzja została zaadresowana i wysłana do A. G., a faktycznie przesyłkę odebrała T. G., która do dnia dzisiejszego przesyłki nie otrzymała.

10 Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] o umorzeniu postępowania wznowieniowego.

11 W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, którym oddalono skargę, zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi. Ponadto w ocenie organu II instancji organ wojewódzki słusznie wskazał w swojej decyzji, że T. G. była adresatem przesyłki, zawierającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], której odbiór osobiście pokwitowała w dniu 12 grudnia 2007 r. Jako adresat i odbiorca tej przesyłki musiała się zapoznać z jej zawartością. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero we wrześniu 2009 r.

12 Z tych względów w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na uchybienie jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz oddalający wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, jak również przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

13 Na zakończenie organ II instancji stwierdził o bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., można mówić, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość wynika z przyczyn przedmiotowych, tj. braku podstaw do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją ze względu na uchybienie jednomiesięcznego terminu oraz oddalający wyrok sądu administracyjnego.

14 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i A. G., wnosząc o uwzględnienie ich skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie braku podstaw do wznowienia postępowania; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego.

15 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

17 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że T. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania rozbiórkowego z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

19 Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jednak prowadząc postępowanie wznowieniowe, jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej wniosku, organ administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek ten spełnia wszystkie wymagania formalno-prawne, w tym czy wniosek został wniesiony w terminie. W zależności od tych ustaleń organ administracyjny bądź na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie bądź na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania.

20 W przedmiotowej sprawie T. i A. G. wskazywali na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona T. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki ww. budynków letniskowych. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, przy czym zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin jednego miesiąca, w którym winno się złożyć wniosek o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (w niniejszej sprawie - o ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...]). Wobec treści oświadczeń wnioskodawców [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępnym etapie przyjął, że T. G. dowiedziała się o ww. decyzji we wrześniu 2009 r. Z tego względu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne. Jednak w trakcie postępowania wznowieniowego organ I instancji ustalił, że T. G. dowiedziała się o ostatecznej decyzji rozbiórkowej w dniu 12 grudnia 2007 r. W tym miejscu wobec treści zarzutów zawartych w skardze wskazania wymaga, że w niniejszym postępowaniu organy nie były obowiązane do ustalenia kto był stroną w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ani też dokonania oceny, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], została prawidłowo doręczona stronom postępowania. W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie faktu kiedy T. G. dowidziała się o ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...]. Wbrew twierdzeniom skargi z akt postępowania wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], została zaadresowana - poza A. G. - także do T. G.. Ze zwrotnego potwierdzenia obioru tej decyzji wynika, że pracownik poczty wydał przesyłkę adresatowi, tj. T. G., która w dniu 12 grudnia 2007 r. poświadczyła odbiór tej decyzji własnoręcznym podpisem. W związku z powyższym, T. G. nie może skutecznie podnosić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] - w której treści organ nadzoru budowlanego wskazywał, że w obrocie prawnym pozostaje m.in. ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki ww. domków letniskowych - nie została jej doręczona. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zaadresowania jednej przesyłki do T. G. i A. G. oraz odbioru przesyłki osobiście przez T. G., to A. G. przysługuje ewentualny zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Z tego względu w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przysługiwał T. G. od dnia 12 grudnia 2007 r. Ponieważ powyższe ustalenia miały miejsce dopiero po wznowieniu postępowania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne było więc umorzenie postępowania wznowieniowego. Skoro organ administracyjny ustalił, że podanie o wznowienie zostało wniesione z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., to dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego było niedopuszczalne. W niniejszej sprawie prawidłowo organ I instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, i w toku wznowionego postępowania okazało się, iż zachodziły przesłanki niedopuszczalności wznowienia, powinien umorzyć postępowanie. W takim przypadku organ pierwszej instancji nie może rozstrzygnąć o odmowie wznowienia postępowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 605/08, pub. LexPolonica nr 2026547 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani też nie może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. W takich okolicznościach jedynym rozstrzygnięciem jakie może podjąć organ administracyjny jest umorzenie postępowania, co oznacza, że w danej sprawie nie będzie kontynuowane, wszczęte uprzednio postępowanie, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. A zatem w stosunku do błędnie wznowionego postępowania zostanie osiągnięty skutek prawny wynikający z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

21 W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego choć prawidłowo wykazał przekroczenie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., to błędnie przyjął, że przekroczenie tego terminu oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96 są przyczynami przedmiotowymi do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego. Jednak w niniejszej sprawie umorzenie postępowania nastąpiło nie wobec bezprzedmiotowości postępowania, lecz z uwagi na faktyczną niedopuszczalność dalszego jego prowadzenia przez organ administracyjny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi w przypadku, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt IVSA 12/98, publ LEX nr 77609). W niniejszej sprawie ani wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, który może stanowić ewentualną podstawę do odmowy wznowienia postępowania w sprawie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani przekroczenie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. (przeszkoda formalnoprawna), nie oznaczają, że w niniejszej sprawie brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, ponieważ powołane wyżej okoliczności nie mają wpływu na powstanie takiego stosunku prawnego. A zatem pomimo, że organ II instancji prawidłowo w niniejszej sprawie powołał się, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1853/07 (publ. LexPolonica nr 1967322 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdza się, że wyrok (oddalający) sądu zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 137/86, publ. ONSA 1986/1 poz. 29; oraz z dnia 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 815/01), to błędnie uznał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, stwierdzający nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...], i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie terminu nakazu rozbiórki, a w pozostałej części oddalający skargę A. G., stanowi przeszkodę przedmiotową warunkująca bezprzedmiotowość postępowania. Organ winien mieć na względzie, że w sytuacji oddalenia skargi przez sąd administracyjny następuje wyłącznie ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (patrz: B. Adamiak / J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 634). W ocenie Sądu powyższe uchybienie, wobec właściwego ustalenia przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie został przekroczony termin o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie.

22 Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.