Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., VII SA/Wa 397/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., VII SA/Wa 397/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] w P. będącej własnością M.N.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w dniu 24 kwietnia 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo Z. B. (z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr rej. [...]), zawierające informację, że właścicielka działki nr [...] przy ul. [...] w P. M. N. rozpoczęła prace budowlane, a on jako właściciel działki nr [...] nie wyraża na to zgody. Według niego granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] na gruncie nie była nigdy wytyczona. Obecnie prowadzone jest przez Burmistrza [...] postępowanie rozgraniczeniowe ww. nieruchomości. W związku z tym nie wyklucza, że prace prowadzone są na jego gruncie. Pismo kończyło się następującym wnioskiem: "Zwracam się więc do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie prac budowlanych".

4 Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 września 2014 r. na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że M. N. na działce nr [...] wykonuje roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego. Inwestor okazał następujące dokumenty: ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją oraz dziennik budowy. Dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco przez kierownika budowy, na stronie nr 2 znajduje się wpis uprawnionego geodety w brzmieniu: "Data 25.04.2013 r. - W dniu dzisiejszym dokonano wytyczenia zgodnie z projektem technicznym. Narożniki budynku zastabilizowano palikami drewnianymi".

5 Dalej organ podkreślił, że równolegle prowadził odpowiednie czynności (pisma [...] i [...]) w celu wyjaśnienia na jakim etapie znajduje się postępowanie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi uzyskano informację z Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr rej. [...]), że w dniu [...] lipca 2014 r. została wydana decyzja nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Następnie w związku z wnioskiem Z. B. z dnia 18 sierpnia 2014 r. akta tej sprawy zostały przekazane do Sądu Rejonowego w [...] celem rozpoznania. Do chwili obecnej sprawa nie została zakończona.

6 Ustosunkowując się do zarzutu zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania, w kwestii braku zgody Z.B. na realizację przedmiotowych robót, organ powiatowy stwierdził, że nie ma ona wpływu na postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Nie istnieją bowiem przepisy, które uzależniałyby realizację inwestycji od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości.

7 Oceniając zaś legalność robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], organ przywołał przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stwierdził, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w P., prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Inwestor złożył w inspektoracie zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia tej budowy. Dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco. W projekcie budowlanym projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego jest zlokalizowana w odległości większej niż 4 m od granicy z działką nr [...]. Natomiast budowa budynku gospodarczego zlokalizowana jest w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. W dzienniku budowy, znajduje się wpis uprawnionego geodety o dokonaniu wytyczenia przedmiotowego obiektu budowlanego zgodnie z tym projektem. Powyższe ustalenia pozwalają na uznanie, że roboty budowlane na działce nr [...] prowadzone są legalnie i zgodnie z wymogami Prawa budowlanego.

8 Odnośnie zarzutu stwierdzającego, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] na gruncie nie była nigdy wytyczona, organ powiatowy wskazał, że projekt zagospodarowania dla inwestycji objętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Mapa została wydana przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...]. Oznacza to, że ww. organ posiada odpowiednie dokumenty, na podstawie których sporządzane są mapy ukazujące przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Świadczy o tym również pismo z dnia 29 maja 2013 r., znak: [...], które Z. B. złożył jako załącznik do swojego pisma z dnia 22 września 2014 r.

9 Organ powiatowy podniósł nadto, że kwestie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...] położonych w P. nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz mogą być dochodzone w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie przed sądem powszechnym. Rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o które należy rozstrzygnąć wątpliwości co do przebiegu granicy, w przypadku istniejącego pomiędzy stronami sporu granicznego.

10 Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z.B.

11 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

12 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni ze składem opału oraz budową budynku gospodarczego realizowane były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na realizację ww. inwestycji. Zatem prawidłowo wykazał organ I instancji, iż przesłanką skutkującą umorzeniem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego był fakt, iż realizacja spornej inwestycji prowadzona jest w zgodzie i na podstawie dokumentacji projektowej zatwierdzonej, stosowną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. W ocenie organu II instancji, w przedstawionych wyżej okolicznościach, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

13 Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślił przy tym, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego, a odnosząca się do prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] dotyczyć może w istocie negatywnej oceny postępowania prowadzonego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceny prawidłowości wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleń i dokonywania weryfikacji prawidłowości dokumentacji projektowej stanowiącej integralną część tych pozwoleń.

14 Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o przekazanie do organu właściwego.

15 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że granica przedstawiona na mapie została wskazana nieprawidłowo z naruszeniem prawa własności. Zaznaczył, że do ustalenia odległości budynku od granicy potrzebna jest granica wyznaczona przez zespół punktów utrwalonych na gruncie znakami granicznymi (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Skoro ich nie ma na gruncie to nie można ustalić odległości.

16 Z. B. podniósł nadto, że wniosek z dnia 2 sierpnia 2014 r. był skierowany do Starosty [...], gdyż to on wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], z pominięciem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego, niezrozumiałe jest, że skierowano ten wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], do organu, który nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wydawanych pozwoleń i dokonywania weryfikacji prawidłowości dokumentacji projektowej stanowiącej integralną część tych pozwoleń.

17 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

19 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

20 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

21 Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów.

22 Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

23 Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały za zadanie ocenić, czy konieczna była ich ingerencja władcza w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w P. będącej własnością M. N.

24 Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, co wynika z akt sprawy, roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni ze składem opału oraz budową budynku gospodarczego realizowane były na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Inwestor złożył w inspektoracie zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia tej budowy. Dziennik budowy prowadzony był na bieżąco. W projekcie budowlanym wskazano, że projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego jest zlokalizowana w odległości większej niż 4 m od granicy z działką nr [...], natomiast budowa budynku gospodarczego zlokalizowana jest w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. W dzienniku budowy, znajduje się wpis uprawnionego geodety o dokonaniu wytyczenia przedmiotowego obiektu budowlanego zgodnie z tym projektem.

25 Ponadto, jak wskazał organ I instancji projekt zagospodarowania dla inwestycji objętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Mapa została wydana przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...]. Oznacza to, że ww. organ posiada odpowiednie dokumenty, na podstawie których sporządzane są mapy ukazujące przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Świadczy o tym również pismo z dnia 29 maja 2013 r., znak: [...], które Z. B. złożył jako załącznik do swojego pisma z dnia 22 września 2014 r.

26 W ocenie Sądu, należy podzielić więc stanowisko organów nadzoru budowlanego, że powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że roboty budowlane na działce nr [...] prowadzone były legalnie i zgodnie z wymogami Prawa budowlanego.

27 Odnośnie głównych zarzutów skargi, tj. kwestii granic na gruncie oraz legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zauważyć trzeba, że rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania zaś prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego.

28 W niniejszej sprawie, inwestor złożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane, powołując się na stan prawny wynikający z KW [...] oraz (notarialne) pełnomocnictwo współwłaściciela działki nr [...]. Powyższe ustalenie wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/10. Ww. wyrokiem została oddalona skarga Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1750/11, oddalił skargę kasacyjną Z. B. od ww. wyroku.

29 Zauważyć także należy, że w powołanym wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Wątpliwości stron w tym zakresie, nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu pozwolenia na budowę ani przesłanki do wstrzymania takiego postępowania, chyba że toczy się aktualnie postępowanie rozgraniczeniowe, którego wynik mógłby podważyć złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wtedy zachodziłaby ewentualnie podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

30 Jak ustalił organ, na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nie toczyło się postępowanie o rozgraniczenie ww. nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/10).

31 Okoliczność, iż obecnie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, które nie zostało jeszcze zakończone, pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Nie oznacza jednakże, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że w przyszłości postępowanie w ramach nadzoru budowlanego po zaistnieniu ustawowych przesłanek nie może zostać podjęte przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

32 Dodatkowo zauważyć trzeba, że zbliżenie budynku do granicy związane z późniejszym zakończeniem postępowania o rozgraniczenie nieruchomości i przesunięcie tej granicy w kierunku nieruchomości inwestora nie oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję z naruszeniem przepisów prawa, w tym zwłaszcza wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast tylko w takim przypadku organy nadzoru budowlanego zobowiązane są podjąć czynności w celu usunięcia tego naruszenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 557/09).

33 Jeszcze raz należy więc podkreślić, że powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że roboty budowlane na działce nr [...] prowadzone były legalnie i zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Z uwagi na obecny stan prawny na gruncie brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego stanu faktycznego sprawy. Dopóki postępowanie o rozgraniczenie nie zostało zakończone i nie doszło do wznowienia granic i naniesienia zmian w zasobie geodezyjno-kartograficznym, dopóty mapy stanowiące podstawę wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], obowiązują i stanowią podstawę ustalania stanu faktycznego sprawy.

34 W odniesieniu do stwierdzenia zawartego w skardze, że wniosek z dnia 2 sierpnia 2014 r. był skierowany do Starosty [...], gdyż to on wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], z pominięciem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego wniosku. Jeżeli jednak skarżący uważa, że wniosek ten niezasadnie przekazano do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zamiast do Starosty [...], nie jest właściwym kwestionowanie tego w niniejszym postępowaniu sądowym, pozostaje to bez wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia.

35 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.