Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 349/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 349/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] grudnia 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]z [...] września 2020 r. [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla dwustronnego, wolnostojącego nośnika reklamowego (pow. podświetlanych tablic 3,3 m x 6,3 m). mocowanego do stalowego słupa zakotwiczonego w fundamencie w gruncie, na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...].

3 SKO przytoczyło art. 60 ust. 1 u.p.z. i podkreśliło, że organ uzgadniający, jako organ wyspecjalizowany opiera się na przepisach normujących zakres uzgodnienia.

4 Dalej powołało art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z. i wyjaśniło, że teren inwestycji przylega do pasa drogowego ww. ulic, a więc wymagane było uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi.

5 Zarządca odmówił uzgodnienia wobec niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego, jakie stwarza ww. inwestycja. Reklama przekazuje bowiem określoną informację, a więc odwraca uwagę kierowców. Skupienie uwagi użytkowników drogi publicznej na reklamie, nawet chwilowe, nie jest obojętne dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a okoliczność ta nie budzi wątpliwości, jest oczywista, i jako taka nie wymaga szerszego dowodzenia.

6 SKO dodało - odwołując się do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, ze zm. - dalej u.d.p.) - że nieumieszczanie obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową w pasie drogowym stanowi zasadę, od której można odstąpić jedynie wyjątkowo, za zgodą zarządcy drogi. Ponadto, decyzja w co do takiej zgody należy do uznania administracyjnego, co oznacza, że zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody nawet wtedy, gdy obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi.

7 Zdaniem SKO, nie może budzić wątpliwości fakt, że umieszczone w pasie drogowym obiekty, w tym - nośniki reklamowe, wpływają negatywnie na poziom bezpieczeństwa użytkowników drogi. Zarządy dróg publicznych są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują zagrożenia. W ocenie organu nie ma podstaw, aby w każdym przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało prowadzić oględziny, względnie opinii biegłych, dokonywać analizy dokumentów.

8 W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma zapobiegać wypadkom, a więc działać prewencyjnie, a nie biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy troska o właściwe użytkowanie dróg i organizacja ruchu drogowego.

9 Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

10 Skarżąca zarzuciła naruszenie:

11 - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczone", a także art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

12 - art. 11 oraz z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie, a przez to wydanie decyzji z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego;

13 - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na braku ustalenia stanu faktycznego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wykazania, że ustawienie ww. nośnika może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych, a także braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

14 Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

15 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

17 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny przebiegu postępowania administracyjnego jak i treści oraz podstaw wydanej decyzji. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

18 Oceniając w powyższych ramach decyzję SKO Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. 2016, poz.718 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

19 Podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1. w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Organ ocenia wówczas, czy zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydając taką decyzję – co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - organ działa w ramach uznania administracyjnego i tylko jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

20 Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa rozumie się jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności). Oczywiste jest zatem, że również w przypadku legalizacji powstałej samowolnie inwestycji konieczne jest spełnienie ww. warunków.

21 Przepisy omawianej ustawy nakładają na organ także obowiązek dokonania stosownych uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, co następuje m.in. na podstawie art. 106 k.p.a.

22 Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w przypadku gdy obszar inwestycyjny przylega do pasa drogowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza m.in. konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi. W przepisie tym ustawodawca nie określił warunków, od spełnienia których zależy pozytywne uzgodnienie lokalizacji inwestycji, co oznacza, że ma ono charakter uznaniowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18 - CBOSA). Uznanie administracyjne – jak podkreśla się konsekwentnie w orzecznictwie - nie oznacza dowolności organu. Wybór rozstrzygnięcia powinien być zatem oparty na jasnych kryteriach, znajdujących umocowanie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; wyrok WSA w [...] z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2100/06; Igor Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 19 do art. 53).

23 W myśl art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą m.in. sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stosownie do art. 39 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które m.in. mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych.

24 W tej sprawie nie było sporne, że działka o nr ew. [...], na której wzniesiono poddany legalizacji nośnik reklamowy przylega do pasa drogowego ul. [...] i ul. [...] w [...]. W konsekwencji niezbędne było uzyskanie uzgodnienia przedmiotowej budowli reklamowej przez zarządcę drogi. Na sporny wolnostojący nośnik reklamowy składają się dwustronne, podświetlane tablice w wym. 3,3 m x 6,3 m), słup stalowy, do którego są mocowane, który zakotwiczony jest w fundamencie w gruncie.

25 Sąd uznał, że stanowisko organów odpowiada prawu, przy czym faktu tego nie zmienia to, że nie prowadzono szczegółowego postępowania dowodowego w tym zakresie, jak zarzucała skarżąca. Dla dokonania takiej oceny wystarczające jest bowiem doświadczenie życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10; z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12). Mamy bowiem do czynienia z organem wyspecjalizowanym, który ma wiedzę nie tylko w zakresie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich zagadnień z tym ruchem związanych. Dlatego też zarządca drogi dokonuje samodzielnej oceny, czy ustawienie reklamy w pasie przylegającym do drogi publicznej może powodować zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Poza ogólnym kwestionowaniem ustaleń organu również sama skarżąca nie przedstawiła danych wskazujących, że stanowisko organu jest nierzetelne.

26 W omawianej sytuacji argumentacja skargi nie mogła skutecznie podważyć stanowiska organu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. okazał się również chybiony. Nie wykazano bowiem, że powołanie się przez organ na doświadczenie życiowe i podnoszony w skardze brak przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowiło taką wadę, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 W konsekwencji nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie art. 38 u.d.p. – jak wywodziła skarżąca - skoro odnosi się on wyłącznie do istniejących w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego.

28 Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.