Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r., VII SA/Wa 343/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r., VII SA/Wa 343/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

3 grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2

4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.

5 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. - utrzymał w mocy decyzję

6 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]

7 sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych,

8 prowadzonych przy budynku mieszkalnym na działkach nr ew. [...],[...] w

9 [...], gm. [...].

10 Organ odwoławczy podniósł, że sprawa ta była już kilkakrotnie rozpatrywana,

11 w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie, który wyrokiem z 28 stycznia

12 2010r. (VII SA/Wa 2143/09) uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2009r., jak i

13 poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]sierpnia 2009r.

14 Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy, w oparciu o art. 51 ust. 4

15 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany

16 zamienny dobudowy ganku do ww. budynku i zezwolił na wznowienie robót

17 budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2010r. [...]WINB uchylił tą decyzję i

18 przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

19 Następnie organ powiatowy decyzją z [...] marca 2011r. umorzył postępowanie

20 w ww. sprawie. Również i tą decyzję uchylił organ II instancji decyzją z dnia [...] maja

21 2011 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

22 W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał ww. decyzję z

23 dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne w celu

24 ustalenia, czy fundamenty przy w/w budynku są pozostałością po starym drewnianym

25 ganku, czy stanowią część rozebranego na przełomie lipca i sierpnia 2011 r. ganku

26 murowanego.

27 Organ II instancji uznał, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy.

28 Powołując art 105 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości

29 postępowania administracyjnego.

30 Następnie wskazał, ze organ powiatowy umorzył postępowanie ze względu na

31 brak przedmiotu postępowania tj. ganku, wobec oświadczenia H. D. z dnia

32 [...] sierpnia 2011 r. o zakończeniu rozbiórki ganku. Organ stwierdził, że po rozbiórce

33 ganku pozostał jedynie fundament, który wg oświadczeń inwestorów stanowi

34 pozostałość po starym drewnianym ganku, rozebranym, a następnie wybudowanym

35 w jego miejsce nowym jednak z innych materiałów. Przy odbudowie powierzchnia

36 zabudowy drewnianego ganku powiększyła się z 12,2 m2, na 17,2 m2.

37 Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, iż

38 fundamenty są pozostałością po starym ganku. Częściowo z boku widać stary

39 podest, który w obrysie 3,57 m2 x 1,27 m2 jest pozostałością utwardzonego terenu.

40 Ponadto, ze szkicu sytuacyjnego wynika, że powierzchnia fundamentów nie wynosi

41 17,2 m2 jaką posiadał ganek nowowybudowany. Według organu, skoro powierzchnia

42 fundamentów obliczona na podstawie szkicu sytuacyjnego jest zbliżona do

43 powierzchni zabudowy drewnianego ganku przed rozpoczęciem robót budowlanych

44 (zgodnie z inwentaryzacją architektomczno- budowlaną wynosiła 12,2 m2) należało

45 podzielić stanowisko, że fundamenty są częścią starego ganku. Organ zaznaczył, że

46 pomiar w terenie może odbiegać od rzeczywistych wymiarów ganku, to pomiar

47 dokonany [...] listopada 2011 r. jest zbliżony do fundamentu starego ganku, a

48 nieścisłość mieści się w granicy błędu pomiarowego.

49 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie wnoszą one

50 elementów skutkujących uchyleniem decyzji.

51 Skargę na powyższą decyzję złożyła D. K. i wnosząc o jej uchylenie

52 zarzuciła naruszenie: art. 6, 7, 10, 77, 80, 86, 105 i 107 k.p.a.

53 Skarżąca wskazała, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie możliwe

54 było by jedynie w przypadku, gdyby skutki samowoli budowlanej zostały przez

55 inwestorów w całości usunięte, a nie zostały usunięte.

56 Następnie podniosła, że decyzja powinna opierać się na wszechstronnej

57 analizie materiału dowodowego, dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności

58 faktycznych sprawy (art. 7 k.p.a.) i zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału

59 dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy takiego postępowania nie przeprowadziły,

60 dlatego umorzenie postępowania rażąco narusza art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu

61 decyzji powinny być wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na

62 podstawie których uznał określone fakty za udowodnione, jakich dowodów nie uznał

63 za wiarygodne lub odmówił im mocy dowodowej i dlaczego (art. 107 § 3 k.p a.).

64 Według skarżącej w sprawie istotne było ustalenie, czy rozbiórka ścian i dachu panku, bez fundamentów, daje podstawę do przyjęcia, iż skutki samowoli budowlanej

65 usunięto w całości.

66 Organy błędnie przyjęły, iż fundamenty ganku istniały, bo są pozostałością po

67 istniejącym wcześniej drewnianym ganku. Skarżąca przedstawiła bowiem dokumenty

68 urzędowe tj. opinię biegłego sądowego B. M. wraz z dokumentacją

69 zdjęciową sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w [...]., z

70 której wynika, że sporny budynek nie miał drewnianego ganku na fundamentach.

71 Przy wyjściu z budynku istniał tylko daszek z eternitu i dwustopniowe schody.

72 Skarżąca podkreśliła, że do akt złożyła również mapę sporządzoną przez

73 biegłego geodetę, z której także wynika, iż zaznaczony na niej budynek ganku nie

74 miał, pismo Dyrektora [...] Parku Narodowego będącego odpowiedzią na

75 wystąpienie H. D. w sprawie rozbudowy domu polegającej na dobudowaniu

76 ganku, która ubiegała się o dobudowanie ganku, a zatem żadnego ganku nie było.

77 Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby te istotne dowody

78 poddano jakiejkolwiek analizie, czy skonfrontowano je z innymi dowodami (a

79 zwłaszcza zeznaniami H. D. i E. G. i zgłoszonych przez nich świadków),

80 aby w ogóle oceniono ich wiarygodność i moc dowodową. Organy zatem z

81 naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. pominęły ww. dokumenty, jakby w ogóle nie istniały i

82 nie były przez skarżącą zgłaszane. Uchybienie to uniemożliwia ocenę prawidłowości

83 rozumowania organów obu instancji, co do ustaleń faktycznych.

84 Daniela Kania podniosła, że w aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna

85 pozostałości po częściowo rozebranym ganku. Tylko porównanie zdjęć budynku z

86 chwili obecnej i zdjęć sporządzonych przez biegłego sądowego B. M.

87 pozwala stwierdzić, iż samowola obejmuje także pozostałe fundamenty ganku.

88 Dokumentacja fotograficzna ujawnia także, iż inwestorzy nie rozebrali

89 dobudowanego do ściany budynku komina, którego także wcześniej nie było. Już

90 tylko to nie pozwalało na umorzenie postępowania.

91 Według skarżącej przyjęcie przez organ odwoławczy jak własnych ustaleń z

92 protokołu z dnia [...] listopada 2011 r. świadczyło o niepoważnym podejściu organu,

93 gdyż wystarczył rzut oka na zdjęcia, aby każdy kto widzi i logicznie rozumuje

94 skonstatował, iż rzekomo stary podest, rzekoma pozostałość po starym ganku nie

95 znajduje się na poziomie gruntu lecz powyżej o jeden bloczek betonowy,a

96 konfrontacja ze zdjęciami biegłego B. M. jasno wskazuje, iż wcześniej nie tylko żadnego ganku (nawet drewnianego), ale utwardzonego podestu

97 nie było.

98 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

99 przedstawione w zaskarżonej decyzji.

100 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

101 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

102 naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

103 w przeprowadzonym postępowaniu.

104 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...]

105 Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymująca w mocy

106 decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie

107 legalności robót budowlanych, prowadzonych przy budynku mieszkalnym na

108 działkach nr ew. [...],[...] w [...], gm. [...].

109 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kwestionowane decyzje wydano z

110 istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w

111 szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem

112 art. 105 § 1 k.p.a.

113 Organy winny mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowanie

114 administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy

115 obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego

116 danej sprawy, a ponadto przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Obowiązek

117 rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany z przyjętą w art. 80 k.p.a.

118 zasadą swobodnej oceny dowodów.

119 W konsekwencji obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest również

120 stosunkowanie się do wszystkich zarzutów i dowodów wskazywanych przez stronę w

121 toku postępowania oraz ich całościowa ocena, czego odzwierciedleniem winno być

122 uzasadnienie decyzji sporządzone zgodnie z wymogami określonym w art. 107 § 3

123 k.p.a. Braki w powyższym zakresie, w każdym przypadku stanowią o naruszeniu

124 przez organ prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, że ocena dowodów jest procesem myślowym i jak

125 każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne..., s. 192), nie powinna uchybiać zasadom

126 logiki (E. Iserzon Komentarz IV, 1970, s. 156).

127 Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia również wymaga, że

128 bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi tylko w

129 sytuacji, gdy przestał istnieć jeden z konstytutywnych elementów sprawy

130 administracyjnej. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest

131 orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego

132 rozstrzygnięcia i wynikać może z przyczyn zarówno podmiotowych, jak i

133 przedmiotowych takich jak np. brak przedmiotu, którego sprawa dotyczy. Sprawa

134 administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa jedynie wówczas, gdy organ nie ma

135 materialnoprawnych podstaw do jej władczego rozstrzygnięcia.

136 W konsekwencji warunkiem uznania postępowania za bezprzedmiotowe jest

137 jednoznaczne ustalenie przez organ administracyjny braku podstaw do wydania

138 merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

139 Postępowanie administracyjne nie zostało w niniejszej sprawie

140 przeprowadzone z zachowaniem wyżej przedstawionych zasad.

141 Nie ustalono bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, czy zgłoszona w

142 dniu [...] sierpnia 2011 r. przez H. D. rozbiórka ganku bez fundamentów,

143 dawała podstawę do umorzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

144 Organ II instancji, wprawdzie zlecił przeprowadzenie czynności

145 uzupełniających w celu ustalenia, czy fundamenty są pozostałością po starym ganku

146 oraz zwymiarowanie i ustalenie jego powierzchni, jednak ograniczył się do oceny

147 przesłanego przez organ powiatowy w dniu [...] listopada 2011 r. protokołu z czynności

148 kontrolnych. Jedynie na postawie ww. protokołu i dokumentacji fotograficznej przyjął,

149 że częściowo z boku widać stary podest, który w obrysie części fundamentów 3,57

150 m2 x 1,27 m2 jest pozostałością utwardzonego terenu. Organ odwoławczy stwierdził,

151 że powierzchnia fundamentów nie ma 17,2 m2 jakie miał nowowybudowany ganek,

152 jest ona zbliżona do powierzchni, która zgodnie z inwentaryzacją wynosiła 12,2 m2 i

153 na tej podstawie ustalił, że są one częścią starego ganku, przyjmując że nieścisłość

154 wymiarów mieści się w granicy błędu pomiarowego.

155 Zarzuty przedstawione w odwołaniu organ ocenił jako nie wnoszące do

156 sprawy elementów skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji.

157 W związku z powyższym zauważyć należy, że na etapie postępowania

158 administracyjnego skarżąca złożyła do akt sprawy kserokopię str. 8 dokumentu opatrzonego pieczęcią biegłego sądowego inż. B. M.,

159 przedstawiającego dwa zdjęcia spornego budynku, który zarówno od strony

160 frontowej, jak i od strony elewacji tylnej nie posiada ganku. W elewacji tylnej widnieją

161 jedynie dwustopniowe schody przykryte nad drzwiami daszkiem.

162 Nadto, skarżąca załączyła kserokopię pisma z dnia [...] kwietnia 2008r., w

163 którym Dyrektor [...] Parku Narodowego zawiadamia H. D. o

164 pozytywnym zaopiniowaniu przedstawionej w piśmie z dnia [...] marca 2008r.

165 planowanej rozbudowy domu, polegającej między innymi na dobudowaniu ganku

166 wraz z piwnicą, informując jednocześnie, że przed przystąpieniem do realizacji

167 przedsięwzięcia należy wystąpić o pozwolenie na budowę

168 W aktach administracyjnych znajduje się również kserokopia mapy sytuacyjnej

169 z projektowanym podziałem - wykonana na potrzeby Sądu Rejonowego w [...], w sprawie sygn. akt I Ns 196/95, która przedstawia

170 rozbudowany budynek bez ganku.

171 Jednak żaden z opisanych wyżej dowodów nie został poddany ocenie organu

172 odwoławczego, pomimo iż na konieczność ich zbadania skarżąca zwracała uwagę w

173 odwołaniu. Doszło zatem do naruszenia wymienionych na wstępie przepisów

174 postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

175 Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy

176 rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem jej

177 wnikliwa ocena z uwzględnieniem dowodów złożonych przez skarżącą, w tym przez

178 porównanie dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wejście do budynku przed

179 samowolną dobudową ganku i stanu obecnego, po rozbiórce.

180 Organ winien mieć przy tym na uwadze, że przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r.

181 skarżąca złożyła do akt sądowych kserokopię "elaboratu szacunkowego" biegłego

182 sądowego inż. B. M. z dnia [...] października 1996r. (którego część

183 stanowi opisana wyżej strona 8 przedstawiająca zdjęcia spornego budynku), w

184 którym biegły na stronach 4 (pkt 2.2) i 5 w opisie budynku mieszkalnego wymienia

185 jedynie "schody zewnętrzne betonowe, wylewane na miejscu z zadaszeniem

186 wykonanym z blachy ocynkowanej

187 Na koniec wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było umorzenie

188 postępowania prowadzonego w zakresie ganku, bez wpływu na rozstrzygnięcie

189 pozostawała zatem kwestia dotycząca komina dobudowanego do ściany budynku.

190 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

191 podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

192 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.),

193 orzekł jak w sentencji.

194 O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.