Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., VII SA/Wa 324/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., VII SA/Wa 324/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 VII SA/Wa 324/14

UZASADNIENIE

3 Główny Inspektor Sanitarny decyzją znak [...] wydaną

4 dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o

5 Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61

6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 2, § 9 ust. 1 oraz § 12 rozporządzenia

7 Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie

8 bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach - po

9 rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] przy ul.

10 [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora

11 Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą zmiany

12 decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych

13 nią obowiązków.

14 W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas czynności kontrolnych

15 przeprowadzonych w budynku [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] przez

16 przedstawicieli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] czerwca

17 2005 r. stwierdził niewłaściwy stan sanitarno-techniczny stolarki okiennej. Zgodnie z

18 opisem, zawartym w protokole kontroli, niewłaściwy stan okien dotyczył m.in.

19 wypaczonych skrzydeł okiennych, uszkodzeń ram oraz ubytków okuć. Stwierdzono

20 ponadto, że część okien została zabezpieczona na stałe przed wypadnięciem w sposób

21 uniemożliwiający ich otwieranie.

22 W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w

23 dniu [...] czerwca 2005 r. wydał decyzję administracyjną nr [...], w której nakazał

24 doprowadzić do należytego stanu sanitarno-technicznego stolarkę okienną w budynku

25 szkoły z wyjątkiem sali gimnastycznej w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. Termin

26 realizacji obowiązku był zmieniany kilkakrotnie, najpierw przez Państwowego

27 Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a następnie (po zmianie przepisów

28 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) przez Państwowego Wojewódzkiego

29 Inspektora Sanitarnego w [...], który stał się organem I instancji w niniejszej sprawie.

30 Organ podał, że od dnia wydania decyzji strona kilkukrotnie wnioskowała o

31 zmianę terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

32 ze względu na brak środków finansowych. Do akt sprawy dołączono m. in.

33 korespondencję Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] z organem

34 prowadzącym placówkę, tj. z Wydziałem Edukacji Urzędu Miasta [...] Z treści tej

35 dokumentacji wynika, iż zły stan techniczny okien w szkole stwierdzono już w 2000 roku

36 w czasie przeglądu stanu technicznego budynku, a okna kwalifikują się do

37 natychmiastowej wymiany, ponieważ stanowią zagrożenie nie tylko dla bezpieczeństwa

38 uczniów szkoły, pracujących w niej osób oraz dla osób przechodzących nieopodal

39 budynku.

40 W piśmie Dyrektora [...] LO z 2004 roku do organu prowadzącego znajduje się

41 informacja, iż silny wiatr spowodował wypadnięcie szyb wraz z futrynami. Z pism

42 późniejszych można wyciągnąć wniosek, iż stan okien jeszcze się pogorszył, gdyż w

43 2008 r. pojawiają się już informacje o samoistnym wypadaniu okien, ze względu na

44 całkowite skorodowanie (częściowo zdekompletowanych) elementów metalowych

45 (zawiasy) oraz zamienienie się w próchno elementów drewnianych. Zgodnie z treścią

46 pisma z dnia 13 marca 2008 r. zdarzenie takie miało miejsce np. w dniu 12 marca

47 2008 r. kiedy to część ramy wraz z szybą wypadła na taras szkoły. W kolejnym piśmie z

48 datą 26 marca 2008 r. figuruje informacja o kolejnym przypadku wypadnięcia okna.

49 Mając na uwadze wyżej opisany stan faktyczny, Dyrektor placówki zwracał się do

50 organu prowadzącego o zabezpieczenie środków w celu wymiany okien. Ponieważ

51 zabezpieczenie pełnej kwoty, potrzebnej do całkowitego wykonania zadania było

52 niemożliwe, część okien została zabezpieczona przed wypadnięciem metodą trwałą, tj.

53 poprzez ich zabicie gwoździami, co należało uczynić niezwłocznie, zanim wypadające

54 okno zabije przechodzącego pod nim człowieka.

55 Część okien została wymieniona, o czym Dyrektor [...] LO informował organ I

56 instancji. Kilkakrotnie wymiana okna była bezpośrednim skutkiem wypadnięcia okna na

57 zewnątrz budynku, jak w przypadku okien w korytarzach I i II piętra, które wypadły w

58 2011 roku.

59 W odpowiedzi na ostatni wniosek Dyrektora Szkoły, organ I instancji w swojej

60 decyzji z dnia [...] października 2013 r. odmówił kolejnej zmiany terminu wykonania

61 obowiązku, ustanowionego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora

62 Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. mając na uwadze interes społeczny. W

63 opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]brak dowodu na

64 to, że kolejna zmiana terminu wykonania obowiązku przyczyni się do jego wykonania.

65 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił ponadto uwagę na fakt

66 systematycznego pogarszania się stanu sanitarno-technicznego stolarki w budynku

67 [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...].

68 W ocenie organu odwoławczego, kolejna zmiana terminu wykonania obowiązku

69 określonego w decyzji organu I instancji byłaby sprzeczna z interesem społecznym,

70 jakim jest zdrowie i bezpieczeństwo uczniów [...] Liceum Ogólnokształcącego oraz

71 pracowników tej szkoły i innych osób przebywających na jej terenie, jak również osób

72 przebywających w jej pobliżu, co ze względu na okoliczności niniejszej sprawy ma

73 istotne znaczenie. Co więcej, dalsze pogarszanie się stanu sanitarno-technicznego

74 okien w w/w budynku przekłada się na wzrost ryzyka wypadków, niebezpiecznych dla

75 zdrowia i życia ludzi, jakie może spowodować wypadające z wysokości okno w całości

76 lub w części (ciężkie elementy drewniane + szkło).

77 Organ podkreślił, że stan obecny stanowi naruszenie przepisów prawa. Zgodnie

78 z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w

79 sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach

80 (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, z póź. zm.) Dyrektor Szkoły powinien zapewnić uczniom

81 bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole. Obecny stan okien stanowi

82 bezpośrednie zagrożenie dla życia ludzi.

83 Ponadto zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994

84 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) obiekt budowlany

85 należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w

86 należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego

87 pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

88 Organ przytoczył treść § 9 ust. 1 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji

89 Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w

90 publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, z

91 póź. zm.) wskazując, że zgodnie z tymi przepisami, w pomieszczeniach szkoły

92 zapewnia się właściwą wentylację, a sale lekcyjne należy wietrzyć na każdej przerwie

93 między zajęciami, a w miarę potrzeby także w czasie zajęć. Biorąc pod uwagę fakt, iż

94 stan obecny zagraża życiu ludzi, całkowity brak możliwości otworzenia okna wydaje się

95 już uchybieniem mniejszej wagi.

96 Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, ze postępowanie administracyjne w

97 niniejszej sprawie toczy się już od 2005 roku, a zgodnie z informacjami

98 przedstawionymi przez Dyrektora Szkoły okna w budynku [...] Liceum

99 Ogólnokształcącego w [...] zagrażają bezpieczeństwu uczniów, pracowników szkoły,

100 a nawet przechodniów co najmniej od 2000 r., co stanowi naruszenie § 19 ust. 1

101 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w

102 sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach

103 (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69, z póź. zm.), zgodnie z którym niedopuszczalne jest

104 rozpoczęcie zajęć, jeżeli pomieszczenie lub inne miejsce, w którym mają być

105 prowadzone zajęcia, lub stan znajdującego się w nim wyposażenia stwarza zagrożenie

106 dla bezpieczeństwa. Sytuacja, w której tak rażące uchybienia nie zostały usunięte przez

107 kilkanaście lat jest niedopuszczalna, a działania prowadzące do usunięcia

108 nieprawidłowości powinny zostać podjęte bez dalszej zwłoki.

109 Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło

110 [...] Liceum Ogólnokształcące im[...]w [...].

111 Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektor Szkoły podniósł, że z końcem

112 roku szkolnego 2011/12 zintensyfikował działania mające na celu przeprowadzenie

113 generalnego remontu budynku szkoły, co zapewniałoby bezpieczne i higieniczne

114 warunki nauki i pracy zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i

115 Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i

116 niepublicznych szkołach i placówkach. Działania te polegały na:

117 1. spotkaniu z Wiceprezydentem Miasta [...] w sprawie objęcia szkoły

118 programem termomodernizacji - [...] lipca 2012 r. Efektem rozmowy było

119 zapewnienie o wpisaniu na listę termomodernizacji;

120 2. zlecenia wykonania audytu energetycznego (koszt audytu energetycznego

121 pokryła Rada Rodziców, co miało przyspieszyć wykonanie termomodernizacji

122 a na co Wydział Edukacji Urzędu Miasta [...] nie miał pieniędzy - 28

123 sierpnia 2012 r.;

124 3. przekazaniu audytu do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta

125 [...] - 7 grudnia 2012 r., który to audyt jest podstawą przygotowania

126 dokumentacji projektowej związanej z termomodernizacją.

127 Podkreślił, ze podejmował ciągłe starania nie tylko o wymianę pojedynczych,

128 okien ale o kompleksowy remont budynku szkoły zapewniający bezpieczne i

129 higieniczne warunki pobytu uczniów i pracowników szkoły oraz przechodniów. Starania

130 te przyczyniły się do uzyskania potwierdzenia objęcia [...] Liceum Ogólnokształcącego

131 w [...] programem termomodernizacji budynków oświatowych "Mia100 Szkół" w

132 2014 r.

133 Podejmowane przez Dyrektora Szkoły bieżące działania i bieżące naprawy mają

134 na celu zmniejszenie ryzyka wypadów jak i niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi.

135 Środki finansowe pochodzące z Wydziału Edukacji Departamentu Spraw Społecznych

136 Urzędu Miasta [...] pozwalały jedynie na sukcesywną wymianę pojedynczych okien,

137 natomiast planowana termomodernizacja przyczyni się do zapewnienia bezpieczeństwa

138 i poprawy warunków pracy i nauki a tym samym maksymalnie uwzględni interes

139 społeczny. Podał, że mimo iż w ciągu ostatnich lat Dyrektor Szkoły wielokrotnie

140 występował do Wydziału Edukacji Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miasta

141 [...] z prośbą o zapewnienie środków finansowych na wymianę okien, to decyzja o

142 przydziale środków finansowych na konkretne zadania leży po stronie władz Urzędu

143 Miasta [...], na którą Dyrektor Szkoły nie ma wpływu, może czynić jedynie kolejne

144 starania o ich pozyskanie.

145 Dyrektor Szkoły, ani inne organa Szkoły nie dysponują żadnym źródłem środków

146 finansowych, ani dochodami, które mogłyby posłużyć do sfinansowania takiego

147 przedsięwzięcia jak wymiana okien w budynku szkoły.

148 Uzyskany efekt wskutek zespołu działań czyli wpisanie budynku szkoły do

149 termomodernizacji i jej wykonanie w pełni zrealizuje nałożony obowiązek.

150 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wnosząc o jej oddalenie

151 podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

152 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

153 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę

154 działalności administracji publicznej, a kontrola ta - w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz

155 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

156 Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli

157 ustawy nie stanowią inaczej.

158 W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ

159 administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia

160 bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź

161 przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo

162 też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1

163 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

164 administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.")

165 lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

166 W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc

167 jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

168 Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie

169 podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które

170 skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

171 Pokreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod

172 uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji.

173 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na

174 uwzględnienie.

175 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego

176 wydana dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego

177 Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2013 r.

178 odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. terminu wykonania obowiązku

179 polegającego na nakazaniu doprowadzenia do należytego stanu sanitarno-

180 technicznego stolarki okiennej w budynku szkolnym. Podstawą prawną kontrolowanych

181 decyzji był art. 155 k.p.a, zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona

182 nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona

183 przez organ administracji publicznej, który ją wydał.

184 Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim

185 upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej

186 ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie

187 prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem

188 administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do

189 uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy

190 ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por.

191 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99,

192 LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99, LEX nr 43956).

193 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. (I OSK 780/11)

194 wyjaśnił, że przepis art. 155 k.p.a., dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze

195 uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Sąd wywiódł, ze ten

196 podstawowy warunek zastosowania trybu uchylania czy zmiany decyzji, na podstawie

197 art. 155 k.p.a., wynika z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) i art. 6 k.p.a.

198 Następne przesłanki wyznacza już wprost art. 155 k.p.a. W powołanym wyroku

199 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanki wyznaczone przepisami prawa,

200 a zatem art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby

201 organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i

202 dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna

203 weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a

204 mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki Naczelnego Sądu

205 Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1968/04 i z dnia 24 maja

206 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela

207 zaprezentowany pogląd.

208 W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była zmiana decyzji nakładającej

209 obowiązki konieczne dla zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu i

210 uczestnictwa uczniów w zajęciach prowadzonych przez szkołę - w części dotyczącej

211 terminu ich wykonania.

212 Przy czym, w tym miejscu należy podkreślić, ze decyzja ta została wydana dnia [...] czerwca 2005 r. i była na wniosek strony kilkakrotnie zmieniana w zakresie terminu jej wykonania. Ostatnia zmiana została dokonana decyzją wydaną dnia [...] października

213 2012 r., określającą termin wykonania do dnia [...] sierpnia 2013 r.

214 Przez okres prawie 8 lat, strona wykonała wymianę stolarki okiennej jedynie w

215 części korytarzy i w kilku salach lekcyjnych.

216 W tej sytuacji Sąd podziela ocenę organu, iż biorąc pod uwagę ustalenia

217 wynikające z materiału zebranego w sprawie, zaistniała przesłanka "interesu

218 społecznego" konieczna dla wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 k.p.a. - a

219 wręcz to interes społeczny uzasadnia jak najszybsze wykonanie nałożonego

220 obowiązku.

221 Poza powyższym należy podnieść, że wniosek skarżącej o zmianę decyzji i

222 przedłużenie terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej dnia [...]

223 czerwca 2005 r. został wniesiony do organu w dniu 2 września 2013 r, a więc już po

224 upływie terminu przedłużonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora

225 Sanitarnego w [...] nr [...] wydaną dnia [...] października 2012 r., co

226 powoduje w ocenie Sądu, iż brak jest możliwości przedłużenia terminu, który już

227 upłynął.

228 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151

229 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.