Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., VII SA/Wa 2936/19
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., VII SA/Wa 2936/19
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi K S i M S na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy oddala skargę
Uzasadnienie
2 I.
3 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej jako P.b.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy domku rekreacji indywidualnej, parterowego, wolnostojącego o pow. zabudowy 35 m2 na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...] dokonanego w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez K i M S (dalej jako Skarżący).
4 W ocenie organu na terenie objętym zgłoszoną inwestycją obowiązują ustalenia Zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dotyczącego zespołu wsi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w rejonie rzek: [...],[...],[...]zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]Nr [...]z dnia [...]czerwca 1998 roku (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]).
5 Zgodnie z planem działka nr ew. [...]w miejscowości [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Na danym terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Jednocześnie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania wskazano tereny z istniejącą zabudową, poza terenami budowlanymi, do adaptacji. Działka Skarżących jest wolna od zabudowy tj. nie ma na niej żadnych budynków ani istniejących zagród.
6 Wykładnia planu prowadzi zdaniem Starosty do wniosku, że budowa domku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] położonej w granicach terenu oznaczonego symbolem R nie została przez zapisy planu dopuszczona do stosowania.
7 II.
8 Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
9 Jak wskazał, strona Skarżąca zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu z daty zgłoszenia) dokonała notyfikacji zamiaru realizacji robót budowlanych obejmujących budowę domku rekreacji indywidualnej, parterowego wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 35 m2.
10 W ocenie organu nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
11 Na terenie inwestycji obowiązuje plan miejscowy zgodnie z którym działka Skarżących leży na terenie określonym symbolem planistycznym R - tereny upraw polowych i ogrodniczych.
12 Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2.2 planu na terenach oznaczonych symbolem R dla wsi [...]przewiduje się adaptację istniejących zagród z możliwością ich rozbudowy lub zmiany funkcji. Natomiast zgodnie z zasadami ochrony środowiska zawartymi w § 7 ust. 1 pkt 1.3 planu wprowadzona jest ochrona kompleksów gleb szczególnie cennych dla rolnictwa z przeznaczeniem na uprawy polowe, ogrodowe i plantacje trwałe. W tym przypadku działka nr ew. [...]stanowi gleby klasy RV.
13 Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ww. ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 ww. ustawy).
14 Zdaniem organy możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.
15 Przepisy planu nie artykułują wprost braku możliwości zabudowy na danym terenie. Jednak zdaniem organu zabudowa ta winna ściśle wiązać się z przeznaczeniem terenu określonym dla przedmiotowej nieruchomości tj. winna wspierać działalność rolniczą.
16 Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1.2 planu "jednostką dominującą w zespole wsi będzie nadal [...], skupiający ponadpodstawowy zestaw usług dla mieszkańców i obsługi rolnictwa."
17 Zgodnie z zapisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew. [...]we wsi [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Wojewoda powtórzył za organem I instancji, że na danym obszarze dopuszcza się rozbudowę istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Jednocześnie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania wskazano tereny z istniejącą zabudową, poza terenami budowlanymi do adaptacji. Należy podkreślić, że działka nr ew. [...]jest wolna od zabudowy tj. nie ma na niej żadnych budynków ani istniejących zagród.
III.
18 Skargę na powyższą decyzję wywiedli K i M S kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na:
19 1. błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionych dla obszaru na którym położona jest działka [...]uchwałą Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 1998 r. ws. Zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dotyczącego zespołu wsi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]w rejonie rzek: [...],[...],[...];
20 2. nie uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 7a i 8 dotyczących obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, przyjaznej interpretacji przepisów, pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej oraz równego traktowania,
21 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach.
22 W ocenie Strony Skarżącej Starosta [...]wnosząc sprzeciw do zgłoszenia budowy domku rekreacji indywidualnej na działce [...]oparł swoje twierdzenie na nieuprawnionej interpretację zapisów MPZP. Zgodnie z planem przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Na danym terenie dopuszcza się rozbudowę istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Z brzmienia tego zapisu organ wywiódł nieuzasadnioną tezę, że zapisy planu nie dopuszczają budowy domku rekreacji indywidualnej z uwagi na brak istniejących budynków i zagród. Organ II instancji podzielił pogląd starosty.
23 Zdaniem Skarżących jeśli intencją przepisów planu byłoby objęcie terenów oznaczonych w planie symbolem R bezwzględnym zakazem zabudowy to zapis planu powinien taki zakaz artykułować wprost, tak jak ma to miejsce w przypadku terenów oznaczonych symbolami ZN lub LS (tereny bez prawa zabudowy).
24 W przepisach prawa brak jest jednoznacznej definicji zabudowy zagrodowej, która określałaby, że domek rekreacji indywidualnej nie może stanowić części współczesnego terenu upraw ogrodniczych. Domy lokalizowane w ogrodach są obecnie powszechną formą łączenia funkcji rolniczych z rekreacyjnymi.
25 W bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], na terenach położonych także w obszarze oznaczonym w planie symbolem R, posadowione zostały obiekty budowlane (zabudowy letniskowej i całorocznej), których istnienia w formie zagród również nie wykazano na rysunku planu.
26 Istniejące zapisy planu nie wskazują jednoznacznie na brak możliwości realizacji zabudowy przedmiotowej działki, a zatem przyjęta przez organy interpretacja nieprecyzyjnych przepisów na niekorzyść Skarżących jest zgodnie z art. 7a k.p.a. niedopuszczalna.
27 Istotnym pozostaje także fakt, że organ mimo obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił stanu faktycznego, zgodnie z którym na działkach sąsiadujących z trzech stron zlokalizowane są budynki o charakterze letniskowym, a jeden nawet całoroczny. Sokoro w aktualnej ocenie organu teren, na którym zlokalizowana jest także działka [...]nie może być przedmiotem zabudowy wyjaśnienia wymaga w jaki sposób doszło do zabudowy działek sąsiednich. Wątpliwość ta wynika wprost z przepisów art. 6 i 8 k.p.a.
28 Ustalenia planu uległy znaczącej dezaktualizacji, tak w wymiarze faktycznym jak i formalnym. W ciągu ponad 21 lat od jego przyjęcia obszar na którym zlokalizowana jest działka [...]uległ realnym zmianom i w sposób nieodwracalny utracił swój pierwotny charakter terenów rolnych przeznaczonych pod uprawy polowe i ogrodnicze. Teren przedmiotowej działki pokrywają obecnie drzewa tzw. "samosiejki" i podjęcie produkcji rolniczej jest praktycznie niewykonalne. Dodatkowo należy wskazać, iż na terenie przedmiotowej działki doprowadzone zostały elementy infrastruktury technicznej w postaci sieci elektroenergetycznej (na przedmiotowej działce zlokalizowana jest skrzynka z licznikiem) i wodociągowej, które jednoznacznie determinują obecne przeznaczenie tego terenu. Wątpliwości co do aktualności i legalności ustaleń planu budzi także fakt, iż załącznik stanowiący podstawę stanowiska organów sprzeciwiających się budowie domku został sporządzony w skali 1:5.000, zaś obowiązujące przepisy względem planów miejscowych wymagają skali 1:1.000.
29 Zaistniałe zmiany faktyczne zostały także usankcjonowane działaniami Gminy poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]- uchwała nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] listopada 2010 r., zgodnie z którym teren na którym zlokalizowana jest działka [...]znajduje się w obszarze zabudowy letniskowej. Takie rozstrzygniecie jednoznacznie wskazuje, iż na obszarze przedmiotowej działki dopuszcza się posadowienie budynku o charakterze rekreacyjnym i będzie to działanie zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego terenu. Należy jednocześnie zauważyć, że zarówno w obowiązującym planie jak i w ww. studium tereny towarzyszące rzece [...]przewidziane są w układzie funkcjonalno-przestrzennym jako zespół letniskowy służący wypoczynkowi i rekreacji. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga więc to, że planowana zabudowa będzie harmonizowała z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru, stanowiącego pewną całość urbanistyczną, a zgłaszana zabudowa będzie kontynuować funkcję, parametry oraz wskaźniki zabudowy już istniejącej. Nasuwa się zatem pytanie, dlaczego mimo upływu 21 lat od uchwalenia planu, faktycznej zmiany funkcji i przeznaczenia przedmiotowego terenu, zmiany przeznaczenia określonej w studium, gmina nie podjęła żadnych działań zmierzających do uporządkowania tej kwestii? Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do tych argumentów.
30 Istotnym wydaje się także fakt, że w orzecznictwie sadowym dominuje pogląd o niedopuszczalności istnienia rozbieżności pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a tym wynikającym ze studium.
31 Z prostego porównania ustaleń w zakresie przeznaczenia tego samego obszaru zawartych w planie oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jasno wynika, że ustalenia obu opracowań są ze sobą sprzeczne. W konsekwencji dostrzeżonego naruszenia można domniemywać nieważności części tekstowej planu oraz załącznika graficznego w zakresie terenu na którym położona jest przedmiotowa działka.
32 IV.
33 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
34 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
35 V.
36 Skarga jest niezasadna.
37 Zgłoszenie dokonane przez Skarżących dotyczyło zamiaru budowy parterowego, wolnostojącego domku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 35 m2. Należy zatem zauważyć, że tego rodzaju inwestycja, o takich gabarytach i rozpiętości jak wskazane w dołączonych szkicach, co do zasady mieści się w przewidzianym przez ustawodawcę zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. nie wymaga takiego pozwolenia budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki.
38 Niemniej jednak budowa taka wymaga dokonania zgłoszenia - art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. i może zostać rozpoczęta jeżeli owo zgłoszenie nie zostanie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej oprotestowane sprzeciwem.
39 Jak wskazano, sam charakter zgłoszonego w niniejszej sprawie obiektu nie stanowiłby jakiejkolwiek przeszkody do jego wzniesienia. Niemniej jednak na drodze ku temu staje niezgodność jego lokalizacji tj. nie jest możliwe w chwili obecnej wzniesienie tego budynku na działce należącej do Skarżących bowiem jest to niezgodne z nadal obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Słusznie został zatem zastosowany w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
40 Zgodnie z przywołanym przez organy planem miejscowym (§ 7 ust. 2 pkt 2.2 - tabela), działka inwestycyjna o nr ewid. [...]w miejscowości [...]położona jest na terenie oznaczonym symbolem R - Tereny upraw polowych i ogrodniczych. Na tym terenie dopuszcza się aktywność budowlaną jednakże polegającą jedynie na rozbudowie istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji. Jednocześnie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano tereny z istniejącą zabudową, poza terenami budowlanymi, do adaptacji. Na podstawie tych rysunków organy musiały zatem przyjąć, że działka Skarżących jest wolna od zabudowy (brak jakiejkolwiek zabudowy, co potwierdza również przedłożona mapa z naniesionym obrysem ich domku letniskowego), a w konsekwencji, że zachodzi sprzeczność inwestycji z planem.
41 Prawdą jest to co podnoszą Skarżący, że plan nie artykułuje wprost braku możliwości jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, tak jak to wyraźnie czyni w odniesieniu np. do obszaru oznaczonego symbolem "Ls". Jednakże błędna jest prezentowana przez Stronę interpretacja tego faktu wskazująca, że z tego powodu zapisy planu należy rozumieć jako dozwalające na zabudowę letniskową, bowiem tak wskazuje obecnie obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
42 Sąd wyjaśnia, że plan miejscowy może określać prawo zabudowy w różny sposób. Możliwe jest więc kategoryczne wyłączenie zabudowy w ogóle, bądź tylko zabudowy określonego rodzaju np. zakazuje się wznoszenia obiektów znacząco oddziałujących na środowisko. Plan miejscowy może jednakże zawierać, tak jak w sprawie niniejszej, określenie możliwości zabudowy poprzez sprecyzowanie nie tyle prostego zakazu (np. czego wznosić nie można), a poprzez wyraźne wskazanie tego, jaka możliwość zabudowy i na jakich zasadach jest na danym obszarze dozwolona. Taki sposób określenia możliwości zabudowy wyłącza więc wszelką aktywność budowlaną niespełniającą wymagań dopuszczonej zabudowy.
43 W związku z powyższym zabudowa na obszarze planu, na którym swoją nieruchomość posiadają Skarżący, winna ściśle wiązać się z przeznaczeniem terenu określonym dla przedmiotowej nieruchomości. Tereny "R" niestety nie mogą być rozumiane, zgodnie z ich opisem i określonymi warunkami zabudowy, jako dopuszczające domki rekreacji indywidualnej, bowiem zabudowa na tym obszarze ma wspierać działalność rolniczą i może być wznoszona jako rozbudowa istniejących zagród z możliwością zmiany ich funkcji.
44 Organy nie naruszyły zatem ani planu miejscowego poprzez jego niezgodną z celem i "duchem czasu" wykładnię, ani też nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a.
45 Należy wskazać, że w sprawie żadnego znaczenia nie ma to, jaka zabudowa istnieje na działkach sąsiednich (klasycznie letniskowa i całoroczna). Organy, rozstrzygając konkretne zgłoszenie i analizując je pod kątem zgodności z planem miejscowym nie uwzględniają ani charakteru rzeczywiście istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ani też tego czy owa zabudowa istnieje leganie i jest zgodna z przepisami, chyba że nakaz uwzględniania tego rodzaju okoliczności wynika z samego planu (w tej sprawie brak takiego kryterium). Należy zatem podkreślić, że to iż na sąsiednich nieruchomościach istnieje zabudowa na "pierwszy rzut oka" sprzeczna z planem nie oznacza, że z faktu tego inna osoba może wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne a więc możliwość wzniesienia takiej samej zabudowy. Nie na tym polega zasada równości obywateli wobec prawa, ich zaufania do działań organów państwa ani też rozstrzygania takich samych spraw w ten sam sposób.
46 W istocie Skarżący swoją skargą kwestionują ważność i przede wszystkim aktualność planu miejscowego. Należy zatem wskazać, że w postępowaniu budowlanym, a takim jest postępowanie wywołane zgłoszeniem i wniesionym względem niego sprzeciwem organy i Sąd nie badają ważności planu miejscowego. W tym miejscu warto wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność inwestycji z jego ustaleniami zobowiązany jest dokonać jego wykładni celem odkodowania norm prawnych w nim zawartych, podobnie jak miałoby to miejsce w przypadku każdego innego aktu prawa powszechnie obowiązującego, tyle że na obszarze całego kraju a nie w danym miejscu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 672/16).
47 Organ architektoniczno-budowlany nie jest jednakże uprawniony do oceny legalności czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego, w tym jego aktualności i adekwatności do obecnych warunków społeczno-gospodarczych. Istotny jest fakt obowiązywania planu na danym obszarze i to czy wykładnia jego przepisów postaje w zgodzie z regułami wykładni. Przepisy planistyczne stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie są przepisami tego rodzaju, które wymagałyby dla ich prawidłowego odczytania porównania z celami określonymi w studium.
48 Nie jest tym samym rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodności przepisów planu z obwiązującym prawem, potrzebami społeczności lokalnej czy też sprawdzanie jego aktualności w odniesieniu do rzeczywistego sposobu zagospodarowania nieruchomości jaki występuje w danym momencie na jego obszarze.
49 Obowiązkiem organu jest zbadanie, zgodności przedstawionego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym z planem.
50 Jeżeli Skarżący uważają, że plan nie przystaje do obecnych realiów mogą jako członkowie wspólnoty lokalnej (są w końcu właścicielami nieruchomości położonej na terenie gminy [...]) albo domagać się od organów zainicjowania procedury zmiany planu miejscowego i jego "uaktualnienia", albo też - uznając że plan jest dotknięty wadą nieważności - wszcząć postępowanie weryfikacyjne, zmierzające do oceny legalności tego aktu prawa miejscowego.
51 Sąd podkreśla, że nie jest ani jego celem, ani też nie jest z pewnością celem organów, blokowanie planów inwestycyjnych Skarżących mających stanowić urzeczywistnienie ich marzeń czy oczekiwań względem posiadanej nieruchomości. Ani jednak Sąd, ani tym bardziej organy nie mogą naruszyć jasnych i oczywistych w swej wymowie przepisów prawa, w tym prawa miejscowego jakim jest omawiany plan.
52 W powyższej sytuacji Sąd oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).