Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2895/19

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2895/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Powiat [...] (dalej: skarżący) wniósł 28 listopada 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego) skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z [...] listopada 2019 r., znak [...], uchylające postanowienie Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania J K, prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą ul. [...][...] zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od 15 grudnia 2004 r. do 4 marca 2007 r.

3 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o jej oddalenie, wskazując, że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 Powiat nie ma legitymacji procesowej strony, albowiem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/14 stwierdzono, że skupienie przez starostę powierzonych przez Państwo obowiązków orzekania w sprawach indywidualnych poprzez włączenie do systemu organów administracji publicznej z jednej strony, i z drugiej wynikających z ustawy samorządowej zadań publicznych o charakterze ponadgminnym (w tym przewodniczenia zarządowi powiatu, organizowania prac zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kierowania bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowania powiatu na zewnątrz), wyklucza przymiot strony powiatu w sprawach, w których dochodzi do połączenia obu tych aspektów. Ten sam organ nie może wszak występować w tej samej sprawie w podwójnej roli – jako wykonawca zadań zleconych (w ramach imperium) i zadań własnych (w ramach dominium).

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5 Z uwagi na wniesienie skargi przez Powiat [...], którego imieniem działa Starosta [...], czyli organ, który wydał postanowienie w I instancji, należy ocenić, czy posiada on interes prawny, tj. legitymację skargową w niniejszej sprawie.

6 Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co wynika z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) mają niewątpliwie interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków.

7 Ta generalna zasada doznaje ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 551/08 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 782/08 i z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/14). Z art. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 26 i 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511) wynika, iż zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110) wynika zaś, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

8 Na przyjęcie koncepcji umożliwiającej Powiatowi [...], reprezentowanemu przez Starostę, w występowaniu w podwójnej roli nie pozwala także zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08). Starosta [...] działa w niniejszej sprawie w sferze imperium i w związku z tym nie posiada legitymacji skargowej w świetle art. 50 p.p.s.a.

9 Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).