Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2797/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2797/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia oceny technicznej skargę oddala

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak:

3 [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu

4 zażalenia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na

5 postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

6 [...] sierpnia 2012r. nr [...]/12, znak: [...], nakładającego

7 na [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] obowiązek

8 dostarczenia oceny technicznej jazu w m. [...] Gm. [...] w km 26+930 rzeki

9 [...], a w przypadku nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego

10 jazu, poszerzenie ww. oceny technicznej o zakres niezbędnych robót budowlanych w

11 celu usunięcie nieprawidłowości w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia

12 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

13 W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji wskazał,

14 na przepis art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który uprawnia właściwy

15 organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do

16 jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego

17 obiektu budowlanego, do wydania postanowienia o nałożeniu na właściciela lub

18 zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia w określonym terminie

19 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

20 Organ stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w

21 dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których

22 przedstawiciel Starosty [...] przedłożył ekspertyzę techniczną z

23 listopada 2009r. dotyczącą przepustu drogowego zintegrowanego z przedmiotowym

24 jazem. W przedłożonej ekspertyzie określono stan techniczny jako niedostateczny

25 oraz stwierdzono przecieki wody między płytą denną a ścianą przepustu. Natomiast

26 nie odniesiono się w niej do stanu technicznego samego jazu, choć zalecono w niej

27 wykonanie prac remontowych jazu.

28 W związku z tym opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r.

29 nr [...]/12, znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor

30 Nadzoru Budowlanego nałożył na [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w

31 [...] obowiązek dostarczenia oceny technicznej jazu.

32 Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22

33 października 2010r.,wydany w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1654/09, organ

34 wskazał, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń

35 wodnych. Przepisy ustawy - Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny

36 podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych. W art. 11

37 ust. 1 Prawa wodnego wskazano podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w

38 stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Do tych

39 podmiotów należy również gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami

40 powierzchniowymi (art. 14 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 14 ust. 4

41 cytowanej ustawy gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną,

42 stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta,

43 realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz

44 jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1. lub jednostki, którym to mienie zostało

45 powierzone. Budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu

46 urządzeń wodnych (art. 62 ust. 1 Prawa wodnego). Utrzymywanie urządzeń wodnych

47 polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich

48 funkcji (art. 64 ust. 1 Prawa wodnego). Zobowiązanym do zapewnienia obsługi,

49 bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego

50 się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest właściciel tego urządzenia (art.

51 64 ust. 2 Prawa wodnego).Tym samym, właścicielem urządzenia wodnego może być

52 inny podmiot niż właściciel wody.

53 Organ II instancji podkreślił, że stosownie do wskazań Naczelnego Sądu

54 Administracyjnego zawartych w ww. wyroku, poszukiwanie podmiotu władającego

55 mieniem Skarbu Państwa i jednocześnie zobowiązanego do utrzymania urządzenia

56 wodnego rozpoczął od analizy treści pozwolenia wodnoprawnego.

57 I tak, z decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012r., znak:

58 [...] wynika, że z dniem [...] lipca 2005r., z mocy prawa przeszły w

59 trwały zarząd Marszałka Województwa [...], stanowiące własność Skarbu

60 Państwa wody oraz grunty pokryte wodami - powierzchniową wodą płynącą - rzeka

61 [...], oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działki: o nr [...]

62 o powierzchni 0,3920 ha i nr [...] o powierzchni 0.1526 ha. karta mapy I. obręb [...], gmina [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę

63 wieczystą [...]. Zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia

64 [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] udzielono Polskiemu Związkowi

65 Wędkarskiemu - Zarządowi Okręgu [...] pozwolenia na pobór i piętrzenie

66 wód rzeki [...] dla potrzeb zbiornika wodnego "[...]" w m. [...], gm.

67 [...], a pkt 5 tej decyzji stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do

68 nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza

69 prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych

70 nieruchomości i urządzeń.

71 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Rozporządzeniem

72 Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód

73 powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r.

74 Nr 16. poz. 149) rzeka [...] została zaliczona do wód istotnych dla regulacji

75 stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo

76 wodne gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną,

77 stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta,

78 realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz

79 jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało

80 powierzone.

81 W ocenie organu drugiej instancji, w niniejszym przypadku, podmiotem

82 zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego

83 funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach

84 powierzchniowych jest Marszalek Województwa [...], którego obowiązki i

85 zadania zgodnie z Uchwałą nr [...]/99 Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]

86 grudnia 1999r., realizuje [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].

87 Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ

88 wojewódzki prawidłowo określił stronę zobowiązaną do dostarczenia oceny

89 technicznej. Organ podkreślił, że art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wymieniając

90 podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala

91 organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji gdy obowiązek, może być

92 nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować

93 się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej

94 zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej

95 wyegzekwować wykonanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

96 Poznaniu z dnia 28 marca 2008r" sygn. akt II SA/Po 384/07, LEX nr 510876).

97 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na

98 powyższe postanowienie wniósł [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w

99 [...].

100 Skarżący zarzucił: naruszenie przepisów - art. 11 ust. 1 pkt. 4, art. 9 ust. 1

101 pkt. 4a, art. 14 ust. 4, art. 14 a ust.1 ustawy Prawo wodne i art. 19 ust. 1 ustawy z

102 dnia 03 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw

103 (Dz. U. nr 130 poz. 1087 z późn. zmianami), naruszenie art. 81 c ust. 2 ustaw Prawo

104 budowlane - poprzez błędną wykładnię przepisów ww, ich niewłaściwe

105 zastosowanie przez uznanie, że obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego

106 jazu zlokalizowanego w km 26+930 rzeki [...] spoczywa na [...] Zarządzie

107 Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].

108 Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie

109 zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, a w razie zaistnienia

110 przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a. - stwierdzenie nieważności

111 postanowień obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm

112 przepisanych.

113 Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z

114 dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, w trwały zarząd Marszałka

115 Województwa [...] przeszły wody oraz grunty pokryte wodami, a więc przejście

116 w trwały zarząd jest zatem ograniczone do ściśle wymienionych składników mienia

117 Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca hołdował cywilistycznej konstrukcji

118 nieruchomości i ich części składowych, nie dokonałby tego rozróżnienia, tak samo

119 nie czyniłby w przepisach art. 14 ust. 1- 4 oraz art. 14a Prawa wodnego (wyrok NSA

120 z 22 października 2010r., II OSK 1654/2009). W art. 11 ust. 1 Prawa wodnego

121 wskazano podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód

122 publicznych stanowiących własność Państwa. Do tych podmiotów należy również

123 gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi. Stosownie zaś do

124 art. 14 ust. 4 Prawa wodnego gospodarowanie innym mieniem związanym z

125 gospodarką wodną stanowiącym własność Skarbu Państwa wykonują : właściwy

126 miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub

127 odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki,

128 którym to mienie zostało powierzone.

129 Wprawdzie jak wynika z ustaleń stanu faktycznego, w rozpoznanej sprawie

130 Skarb Państwa jest właścicielem wód rzeki [...] oraz jazu w m. [...].

131 Jednakże ustalając podmiot zarządzający niniejszym jazem należy mieć na

132 względzie wyjątek od zasady superficies solo cedit. Z przytoczonych przepisów

133 wynika zatem, że mimo to, że Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntów

134 pokrytych wodami rzeki [...], a także urządzenia wodnego, to trwały zarząd jako

135 forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa może należeć do różnych

136 podmiotów. Wobec tego w fakcie przejścia w trwały zarząd Marszałka Województwa

137 [...] wody oraz gruntów pokrytych wodami rzeki [...] nie można upatrywać

138 przejścia w trwały zarząd również jazu w m. [...].

139 Jak wyżej wskazano podmioty gospodarujące innym mieniem związanym z

140 gospodarką wodną niż grunty pokryte wodami zostały określone w art. 14 ust. 4

141 Prawa wodnego. Gospodarowanie tym mieniem nie zostało zastrzeżone wyłącznie

142 do kompetencji skarżącego. Mieniem tym mogą gospodarować inne podmioty, w tym

143 również jednostki, którym mienie Skarbu Państwa zostało powierzone. Wobec tego

144 skarżący może w imieniu Marszałka Województwa [...] realizować zadania

145 związane z utrzymaniem tylko tych urządzeń wodnych, które zostały przekazane do

146 gospodarowania Marszałkowi Województwa. Ustawodawca w art. 75 Prawa

147 wodnego wyraźnie stanowi, że do zadań Marszałka należy utrzymanie urządzeń

148 melioracji wodnych podstawowych zdefiniowanych w art. 70 ust. 1 i art. 71 Prawa

149 wodnego. Przedmiotowy jaz na rzece [...] jest zintegrowany z mostem i nie

150 stanowi urządzenia melioracji wodnych podstawowych, ponadto nie figuruje w

151 ewidencji urządzeń melioracji wodnych podstawowych, prowadzonej przez

152 Marszałka Województwa [...] zgodnie z art. 70 ust. 3 Prawa wodnego. Skoro

153 utrzymanie przedmiotowego jazu nie należy do skarżącego, to nałożenie

154 zaskarżonym postanowieniem obowiązku dostarczenie oceny stanu technicznego

155 jazu na skarżącego, działającego w imieniu Marszałka Województwa, stanowi

156 naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

157 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w

158 zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

159 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuj©.

160 Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

161 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), było

162 poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa.

163 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

164 Sąd podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego

165 postanowienia, a opartą na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego

166 wyrażonym w wyroku z dnia 22 października 2010r.,wydanym w sprawie o

167 sygnaturze akt II OSK 1654/09.

168 W świetle przepisów ustawy - Prawo wodne istnieje możliwość sytuacji, w

169 której inny podmiot jest właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych.

170 Jak stanowi przepis art. 14 ust. 4 ww. ustawy gospodarowanie innym mieniem

171 związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują:

172 właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej,

173 lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 lub jednostki,

174 którym to mienie zostało powierzone.

175 Jaz jest elementem budownictwo wodnego, a to polega na wykonywaniu oraz

176 utrzymywaniu urządzeń wodnych (art. 62 ust. 1 ustawy Prawa wodnego).

177 Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz

178 remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 ustawy Prawa wodnego).

179 Zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego

180 funkcjonowania urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach

181 powierzchniowych jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego).

182 W tych okolicznościach, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu

183 Administracyjnego zawartych w ww. wyroku, poszukiwanie podmiotu władającego

184 mieniem Skarbu Państwa i jednocześnie zobowiązanego do utrzymania urządzenia

185 wodnego musi wiązać się z analizą treści pozwolenia wodnoprawnego.

186 Jak wskazał organ II instancji, z decyzji Starosty [...] z dnia [...]

187 marca 2012r., znak: [...] wynika, że z dniem [...] lipca 2005r., z mocy

188 prawa przeszły w trwały zarząd Marszałka Województwa [...], stanowiące

189 własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami - powierzchniową wodą

190 płynącą – rzeka [...], oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako

191 działki: o nr [...] o powierzchni 0,3920 ha i nr [...] o powierzchni 0.1526 ha. karta

192 mapy I. obręb [...], gmina [...], dla których Sąd Rejonowy w [...]

193 prowadzi księgę wieczystą [...]. Natomiast zgodnie z decyzją Starosty

194 [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] udzielono

195 Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu - Zarządowi Okręgu [...] pozwolenia

196 na pobór i piętrzenie wód rzeki [...] dla potrzeb zbiornika wodnego "[...]" w

197 m. [...], gm. [...], a pkt 5 tej decyzji stanowi, że pozwolenie wodnoprawne

198 nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji

199 oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec

200 tych nieruchomości i urządzeń.

201 Należy podkreślić, że Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia

202 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących

203 własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16. poz. 149) rzeka [...] została

204 zaliczona do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa.

205 Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne gospodarowanie innym mieniem

206 związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują:

207 właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej,

208 lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub

209 jednostki, którym to mienie zostało powierzone.

210 W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu, podmiotem

211 zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego

212 funkcjonowania przedmiotowego urządzenia wodnego - jazu jest Marszalek

213 Województwa [...], którego obowiązki i zadania zgodnie z Uchwałą nr

214 [...]/99 Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1999r., realizuje

215 [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].

216 Należy podzielić także, wskazanie organu drugiej instancji co do tego, że

217 przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymieniając podmioty, na które

218 mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór

219 adresata tego obowiązku. W sytuacji gdy obowiązek, może być nałożony na

220 "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami

221 wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku,

222 lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie nałożonego

223 obowiązku.

224 W świetle ww. argumentacji nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko

225 skarżącego Zarządu.

226 Skarżący przyznał, że Skarb Państwa jest właścicielem nie tylko wód rzeki [...], a także również jazu w m. [...], stwierdził jednak, że trwały zarząd

227 jako forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa może należeć do różnych

228 podmiotów. Skarżący nie wskazał podmiotu, który objął w trwały zarząd jaz, a tylko

229 wskazał na taką możliwość co do zasady w świetle ustawy prawo wodne.

230 Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł

231 jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo postępowaniu

232 przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).