Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2698/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2698/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. M. kwotę 1000 zł (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] grudnia 2011r. na

3 podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 138 § 1 pkt uchylił

4 decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r., oraz zatwierdził projekt

5 budowlany i udzielił A. i S. G. pozwolenie na przebudowę i rozbudowę

6 budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przebudowę ogrodzenia na

7 działce nr [...] przy ul. K. w W..

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniosek o wydanie im

9 pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli [...] sierpnia 2010r.

10 W toku postępowania Prezydent W. postanowieniem wydanym [...]

11 lipca 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku. Braki

12 wniosku zostały uzupełnione [...] lipca 2011 r.

13 Prezydent W. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla

14 przedmiotowej inwestycji. Powyższe uzasadnił faktem, iż inwestor nie wypełnił

15 obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Organ I

16 instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazał, iż nie wyjaśniono kwestii

17 lokalizacji ściany granicznej - wspólnej. Strona postępowania A. M. twierdzi, że

18 znajduje się ona całkowicie na działce będącej jej własnością, natomiast inwestorzy

19 twierdzą, że znajduje się na granicy działek. Ponadto do poprawionego przez

20 inwestora projektu budowlanego nie została dołączona decyzja [...]

21 Konserwatora Zabytków pozwalająca na wydanie pozwolenia na budowę.

22 Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy stwierdził, że inwestor

23 wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 oraz

24 art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do

25 dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki

26 został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8

27 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego

28 zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r., Nr 120,poz. 1133) i jest

29 zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Projekt zawiera również wymaganą

30 ekspertyzę techniczną dotyczącą oddziaływania na sąsiedni budynek zlokalizowany

31 przy ul. K. na działce ew. [...] spowodowany przebudową i rozbudową

32 sąsiedniego budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego sporządzoną

33 przez osobę posiadającą przygotowanie do pełnienia do pełnienia samodzielnej

34 funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.

35 Do projektu dołączono również decyzję Prezydenta W.

36 [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2011r.Nr [...] (znak:

37 [...]) w przedmiocie uzgodnienia przedmiotowego projektu

38 budowlanego. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że projekt budowlany

39 został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane,

40 posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz posiada

41 wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia a nadto jest zgodny z warunkami

42 uchwały Rady Miasta W. z [...] października 2006r, [...]

43 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu [...]

44 Historycznego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006r., Nr[...], poz. [...]).

45 Organ podał również, że zarzuty jakie zgłaszała w odwołaniu od decyzji

46 organu I instancji A. M. nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

47 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

48 wniosła An. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła

49 organowi:

50 1. naruszenie przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlanego poprzez jego

51 niezastosowanie i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy

52 inwestorzy A. i S. G. na nieruchomości przy ul. K. w

53 W. rozpoczęli roboty budowlane objęte inwestycją, której dotyczy

54 zaskarżona decyzja, nie posiadając ostatecznej decyzji pozwalającej na

55 budowę, a wiec z naruszeniem art. 28 ust. 1 w/w ustawy Prawo budowlane, co

56 potwierdza prowadzone postępowanie przed Powiatowym Inspektorem

57 Nadzoru Budowlanego dla W., w tym protokół PINB Nr

58 [...] z dnia [...] października 2011 z oględzin robót budowlanych oraz

59 postanowienie PINB W. Nr [...] z dnia [...] listopada

60 2011 r. w sprawie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

61 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6,7,8,9,10,77,80,81 k.p.a.

62 oraz art. 107§ 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 pkt.1 - 3

63 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, które miało istotny wpływ na

64 treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez:

65 a) przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób jednostronny,

66 z pozbawieniem skarżącej jako strony prawa czynnego udziału w tym

67 postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia

68 się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych uwag,

69 zastrzeżeń oraz żądań,

70 b) pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą i nie

71 odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

72 c) brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

73 oraz załatwienia sprawy a w konsekwencji oparcie się na

74 fragmentarycznym materiale dowodowym, co skutkowało ustaleniem

75 stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy,

76 d) nie odniesienie się do uwag i zarzutów zawartych w pismach skarżącej

77 składanych w trakcie postępowania tudzież do zarzutów podniesionych

78 w odwołaniu, w sytuacji gdy dotyczyły one niezgodności projektu

79 budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania

80 przestrzennego, niezgodności projektu zagospodarowania działki z

81 przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz jego

82 niekompletności i wewnętrznej niespójności a nadto negatywnego

83 oddziaływania przedmiotowej inwestycji na bliźniaczy segment

84 stanowiący własność skarżącej,

85 e) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem

86 ustawowych wymogów.

87 W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie

88 podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

89 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

90 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju

91 sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne

92 sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

93 Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a

94 więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej. Kontrola ta co do

95 zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a wiec polega na

96 weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego

97 prawa materialnego i procesowego.

98 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie

99 będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą

100 prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

101 przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to

102 między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać

103 się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości

104 kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

105 W prawie administracyjnym udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku

106 możliwe jest wyłącznie na podstawie norm prawa materialnego, które w swych

107 hipotezach określają okoliczności w których takie rozstrzygnięcie jest możliwe

108 (konieczne). Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego

109 organy administracji uprawnione są lub zobowiązane do dokonania konkretnych

110 rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach obywatelach. Niezbędnym zatem

111 warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie

112 stanu faktycznego sprawy.

113 W myśl obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów

114 prawa, to na organach administracyjnych spoczywał obowiązek dokładnego

115 wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art. 7 k.p.a.), polegający między innymi na

116 wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.),

117 czego precyzyjny przebieg powinien być przedstawiony w uzasadnieniu wydanej

118 decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.).

119 Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania

120 administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą

121 każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji

122 podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia,

123 ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie

124 zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania

125 odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ

126 wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy

127 obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji,

128 jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej

129 instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego

130 orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie.

131 Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające

132 postępowanie dowodowe ( art. 136 k.p.a.).

133 Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość

134 decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w

135 odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które

136 mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej ta decyzją. Dwuinstancyjność

137 postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu

138 pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ

139 odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie ( wyrok NSA z dnia 1

140 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

141 Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził

142 należycie postępowania odwoławczego jako że nie rozpoznał w istocie ponownie

143 sprawy merytorycznie w jej całokształcie.

144 Wskazać należy, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i

145 prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla

146 stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na

147 podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do

148 wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu

149 sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu

150 strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś

151 zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się

152 do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący

153 wykładni stosowanych przepisów prawa.

154 Prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie

155 uwzględnił ani zarzutów odwołania skarżącej ani zarzutów zgłaszanych w jej pismach

156 ani też nie uwzględnił w swych ocenach bogatego materiału jakim dysponował. Zaś

157 uzasadnienie decyzji lakoniczne i częściowo (wobec zawartych w nim sformułowań)

158 niezrozumiałe nie tylko nie spełnia zasady przekonywania stron, ale powoduje brak

159 możliwości weryfikacji przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia. Zarzuty jakie

160 zgłaszała skarżąca w niniejszej sprawie, tj. rozpoczęcia wykonywania robót

161 budowlanych przy przedmiotowej inwestycji przed złożeniem wniosku o pozwolenie

162 na ich wykonanie, niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania

163 przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi są konkretne i obowiązkiem

164 organu było przeanalizować je i ocenić na podstawie całości zebranego materiału.

165 Z tych względów w ocenie Sądu decyzja wydana w postępowaniu

166 prowadzonym z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego

167 winna zostać uchylona.

168 Ponownie rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji obowiązkiem

169 organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie sprawy merytorycznie z

170 uwzględnieniami zarzutów zgłaszanych przez strony z dokonaniem ich szczegółowej

171 analizy i oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego.

172 Należy również podkreślić, że w sprawie (w szerokim rozumieniu)

173 przedmiotowej inwestycji został wydany dnia 30 października 2012r. wyrok

174 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1937/12)

175 dotyczący rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, który również winien

176 organ architektoniczno - budowlany uwzględnić.

177 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.

178 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed

179 sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.