Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r., VII SA/Wa 2671/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r., VII SA/Wa 2671/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. B., zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, częściowo uchylił powyższą decyzję, w pewnym zakresie ją zmienił, a częściowo utrzymał ją w mocy.

3 Wskazana decyzja Wojewody [...] udziela Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zwanemu dalej "inwestorem", zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej "inwestycją", polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]– zachodniej obwodnicy [...] na odcinku: od drogi krajowej nr [...] (DK [...]) w miejscowości [...]do węzła [...], odcinek I węzeł [...] – węzeł [...] wraz z infrastrukturą. Inwestycja ma być realizowana w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą [...]". Dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, decyzja Wojewody [...] zatwierdzała także projekt budowlany.

4 Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

5 Wojewoda [...] powołaną wyżej decyzją nr [...]z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], udzielił inwestorowi, reprezentowanemu przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z siedzibą w [...], zezwolenia na realizację wskazanej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]– zachodniej obwodnicy [...] i zatwierdził projekt budowlany.

6 Powyższą decyzją nie tylko udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale także dokonano innych niezbędnych czynności m.in. został zatwierdzony projekt budowlany, podjęto rozstrzygnięcia co do rozbiórki obiektów kolidujących, a także zostały zatwierdzone podziały nieruchomości. Odmówiono również pozwoleń na wykonanie pewnych robót budowlanych na tym terenie, jak również ustalono warunki przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii.

7 Powyższa decyzja zapadła na podstawie art. 11a ust.1, art. 11f ust.1, art. 11i ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą drogową" oraz art. 92, art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1235 z późn. zm.), a także art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

8 W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że na etapie postępowania o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę wniesiono uwagi i zastrzeżenia, a także sprzeciwy odnoszące się do projektu dokumentacji. O wszczęciu tego postępowania strony były zawiadomione w rozmaity sposób, głównie poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej, jak i na tablicach ogłoszeń, w wyniku czego kilka osób, między innymi skarżący zgłosiło uwagi i sprzeciwy. W samej decyzji organ stwierdził, że wszystkie uwagi zostały przekazane inwestorowi celem zajęcia stanowiska. W odpowiedzi na uwagi i sprzeciwy inwestor wskazał, iż zgodnie z przepisami powołanej specustawy drogowej do przedmiotowej nie stosuje się określonych ogólnych przepisów postepowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. W związku z tym inwestor uznał uwzględnianie tych uwag i sprzeciwów za nieuzasadnione.

9 W dniu [...] listopada 2015 r. T.B., reprezentowany przez córkę, J. K., której udzielił pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego, złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...]. W odwołaniu skarżący nie wyraził zgody na planowaną przebudowę sieci gazowej i sieci elektroenergetycznej.

10 Skarżący podkreślił, że działka o nr ewid. [...], której jest obecnie właścicielem, jest działką inwestycyjną. W dniu [...] grudnia 2014 r. Burmistrz [...] decyzją nr [...], ustalił warunki zabudowy dla terenu przedmiotowej działki dla indywidualnej inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej) i komunikacyjną (wjazd na działkę, miejsca parkingowe, plac manewrowy). Przebudowa sieci gazowej i sieci elektroenergetycznej dla potrzeb inwestycji, planowana przez inwestora - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, spowoduje naruszenie uprawnień skarżącego wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, która ma charakter decyzji ostatecznej.

11 W związku z powyższym, skarżący nie wyraził zgody na wykonanie prac związanych z przebudową ww. sieci, także ze względu na fakt, iż przebudowa ta ma zająć 2.648 m2 powierzchni działki, co przyczyni się do obniżenia jej wartości, atrakcyjności, a także uniemożliwi właścicielowi swobodę w realizowaniu jego zamierzeń.

12 Na skutek odwołania skarżącego, a także innych odwołań wniesionych w rozpatrywanej sprawie, Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję z dnia [...] września 2016 r., na mocy której w określonym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję, w odniesieniu do konkretnych postanowień ją zmodyfikował, natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Utrzymanie w mocy odnosiło się między innymi do działki nr ewid. [...] będącej własnością skarżącego.

13 Po dokonaniu analizy stanowiska inwestora, Minister Infrastruktury i Budownictwa doszedł do przekonania, że za niezasadny uznać należy zarzut podniesiony przez T. B. dotyczący braku jego zgody na przebudowę sieci gazowej i sieci elektroenergetycznej na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], położonej w [...].

14 Po uzyskaniu stanowiska inwestora organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżącego jest w rozpatrywanej sprawie uzasadnione. Przebudowanie istniejących sieci uzbrojenia terenu jest konieczne dla potrzeb prowadzonej inwestycji. Równocześnie, specustawa drogowa wprost przewiduje możliwość nałożenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków wynikających z konieczności przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

15 Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił przy tym argumentację inwestora, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji poprzez inny sposób przeprowadzenia infrastruktury podziemnej. Zdaniem inwestora przebudowa sieci uzbrojenia terenu wynikała w tym przypadku z konieczności usunięcia kolizji uniemożliwiających prawidłowe zaprojektowanie drogi [...] zgodnie z rozwiązaniami projektowymi wcześniejszych etapów, na podstawie których usankcjonowano przebieg przedmiotowej drogi, w tym w szczególności uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

16 Na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna, która usytuowana jest poprzecznie w stosunku do osi projektowanej drogi ekspresowej [...]. W związku z powyższym, ustalono usunięcie kolizji projektowanej drogi z linią energetyczną polegające na "doziemnym skablowaniu linii". Trasa przebudowywanej linii została poprowadzona wzdłuż istniejącego rowu na przedmiotowej działce, równolegle do przebiegu sieci istniejącej celem – jak wyjaśnił inwestor – maksymalnego zachowania walorów użytkowych działki.

17 Drugą z sieci uzbrojenia terenu posadowioną na omawianej działce jest gazociąg wysokiego ciśnienia, który podlega przebudowie ze względu na jego pierwotne zlokalizowanie w śladzie projektowanej drogi ekspresowej. W związku z niebezpieczeństwem wywoływania drgań powstających w następstwie eksploatacji drogi [...], konieczne jest dokonanie zmiany trasy gazociągu i usytuowanie go wzdłuż projektowanej drogi ekspresowej. Przebudowa gazociągu na ustalonym odcinku wynika z przyjętych rozwiązań inżynierskich zgodnych ze sztuką budowlaną, a także z ustalonych przez właściciela sieci warunków technicznych, jak również ze specyficznej lokalizacji sieci podlegającej przebudowie. Ponadto zgodnie z wymaganiami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie normami, konieczne jest zachowanie strefy ochronnej wokół gazociągu. Z tej przyczyny sieć została odsunięta od projektowanej drogi [...] w głąb działki, zachowując jednak równoległość przebiegu do granicy z pasem drogowym drogi ekspresowej.

18 Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż ograniczenie sposobu korzystania z ww. działki polegające na zlokalizowaniu na niej sieci infrastruktury technicznej może utrudnić prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, jak również wpłynąć na obniżenie wartości i atrakcyjności jego działki, organ podkreślił, że powyższe okoliczności nie mogą być przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej.

19 W postępowaniu w sprawie wydania wskazanej decyzji zarówno wojewoda, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych taką decyzją. Zauważyć przy tym należy, że z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika nieuchronność ingerencji w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących określoną nieruchomość w przyjęty sposób. Nie oznacza to jednak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

20 Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, w omawianym przypadku, przysługują roszczenia przewidziane w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.). Roszczenia te mają jednak charakter cywilnoprawny, a ich zasadność może ocenić jedynie sąd powszechny.

21 Organ drugiej instancji stwierdził również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut T. B., iż nikt nie wystąpił do niego z propozycją rozmów w sprawie przebudowy sieci gazowej i elektroenergetycznej. Zgodnie z postanowieniami specustawy drogowej, w szczególności art. 11f ust. 1 pkt 8 ppkt e) oraz h) przesądzającymi w sposób enumeratywny o koniecznej i zarazem wystarczającej treści decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, w tym przypadku kolizji między faktycznymi interesami indywidualnych właścicieli nieruchomości położonych w obszarze planowanej inwestycji drogowej, wyłączony jest obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia zaplanowanych robót.

22 Za niezasadny organ uznał także zarzut skarżącego, iż realizacja inwestycji drogowej w kształcie zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. spowoduje naruszenie uprawnień pozyskanych przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo-magazynowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną.

23 Organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie są związane postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek objętych inwestycją na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

24 Odnosząc się do zarzutu T. B., iż nie był informowany o warunkach określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ wskazał, że nie jest właściwy do oceny zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia, jak również nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

25 Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. B. w dniu [...] października 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej skarżącego (działka nr [...], której jest właścicielem) oraz decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

26 Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

27 a) naruszenie przepisów art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

28 b) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 8,9,10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690);

29 c) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności w zakresie naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

30 Zdaniem skarżącego, przebudowę istniejącego gazociągu i sieci elektroenergetycznej, można przeprowadzić zgodnie z warunkami technicznymi i przepisami regulującymi powyższe kwestie w sposób odmienny. Inna lokalizacja przebiegu linii gazowej i elektroenergetycznej pozwoliłaby na zachowanie warunków technicznych przy przyszłej inwestycji, którą zamierza zrealizować skarżący, pozostawiając mu znacznie większy obszar inwestycyjny.

31 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

32 Odnosząc się do zarzutów zawartych w przedmiotowej skardze, organ stwierdził, że nie zawiera ona argumentów przemawiających za uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

34 Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Oznacza to, że Sąd nie ocenia i nie orzeka w kwestiach technicznej i ekonomicznej zasadności projektu inwestycyjnego, a jedynie rozstrzyga o zgodności zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przepisami prawa.

35 Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

36 Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

37 Należy podkreślić specyficzny i zarazem imperatywny (bezwzględnie obowiązujący) charakter przepisów powołanej specustawy drogowej. Ustawa ta stanowi regulację szczególną, a wiec wyjątkową zarówno do przepisów ustawy o drogach publicznych, ustawy prawo budowlane, a w pewnym zakresie również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątki te interpretować i stosować ściśle, ale jednocześnie mają one pierwszeństwo przed regulacją zawartą w przepisach ogólnych. W związku z tym obowiązek stosowania specustawy drogowej prowadzi do niestosowania przepisów powołanej wyżej ustawy prawo budowlane, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazane pierwszeństwo przepisów specustawy drogowej wobec ogólnych przepisów prawa budowlanego znajduje swój wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

38 Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze i rozpatrując je w świetle szczegółowych rozstrzygnięć zawartych decyzji organu drugiej instancji, a także uzasadnienia tych rozstrzygnięć, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Wojewodę [...], jako organ pierwszej instancji. Stwierdzenie to odnosi się do oczywiście wyłącznie do takich naruszeń prawa, które organ drugiej instancji powinien stwierdzić i co do których należałoby uznać, że zostały nie dostrzeżone lub pominięte w decyzji organu drugiej instancji.

39 Zasadne zatem było miedzy innymi twierdzenie organu pierwszej instancji, że w przypadku realizacji inwestycji drogowych na podstawie powoływanej specustawy wyłączony jest obowiązek prowadzenia rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem co do przeprowadzenia zaplanowanych robót (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: (1) wyrok z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1614/12, (2) wyrok z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2315/14, oraz (3) wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/11).

40 Analogicznie organ udzielający zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej nie jest związany decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla działek objętych inwestycją (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 679/16).

41 Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest trafne i należycie uzasadnione.

42 Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa przez organ drugiej instancji, czyli Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zarówno zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami specustawy drogowej było prawidłowe. Należy podkreślić, że organ drugiej instancji zróżnicował swoje rozstrzygnięcie w zależności od szczegółowej oceny prawnej badanej decyzji Wojewody [...]. W odniesieniu do określonych postanowień decyzji Wojewody [...] organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł reformatoryjnie co do istoty rozpatrywanej sprawy. Natomiast w pozostałym zakresie organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...].

43 Odnosząc powyższe oceny do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, Sąd przyjmuje do wiadomości informację, że w przedmiocie sieci elektroenergetycznej zostało zawarte porozumienie między skarżącym i inwestorem. Natomiast w odniesieniu do sieci gazowej, której przebieg skarżący zdecydowanie kwestionuje, zdaniem Sądu, nie ma możliwości uzgodnienia innego jej przebiegu. Droga krajowa, będąca przedmiotem inwestycji, z pewnością wywoływać będzie drgania, które dla wrażliwej infrastruktury, jaką jest sieć gazowa, stanowią poważne zagrożenia. W związku z tym organy administracji nie mogły kwestionować ustalonego w projekcie i uzgodnionego pod względem technicznym oraz bezpieczeństwa ludności przebiegu zaprojektowanej sieci.

44 O kwestii ewentualnych roszczeń skarżącego w stosunku do inwestora, które mają charakter cywilnoprawny, Sąd administracyjny stwierdza, że nie jest władny o nich rozstrzygać.

45 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa.